强化乡镇公共服务和社会管理职能

强化乡镇公共服务和社会管理职能十七届五中全会通过的 “中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建 议”明确提出“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是‘十二五时期’的一 项重大任务，必须坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重” 。乡镇政府 是农村经济建设和社会发展的组织者， 乡镇政府的建设和运行是否适应农村经济社会发展的 需要，直接关系到我国能否继续保持政治稳定、社会安定、经济繁荣的大局。党的十七大报 告明确提出要“强化乡镇政权” ，这是对乡镇地位和作用的充分肯定。而科学地定位乡镇的 职能是一项带有前提性和基础性的工作， 是充分发挥乡镇作用的关键。 党的十六大以来政府 的职能被确定为经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四大职能。结合当前的形势和任 务以及乡镇工作本身的特点，公共服务和社会管理应该是其最重要的职能。一、建国以来乡镇职能的演变历程1、第一阶段 1949 年-1958 年：乡镇职能初步确定期 建国以来乡建制进入了一个新的发展时期。1950 年 12 月，政务院制定颁布了《乡（行 政村）人民代表大会组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》两个单项法规，对乡 建制的设置做了原则规定 。乡政府的职能主要是：执行上级政府的决议和命令，实施乡人 民代表会议通过的决议案，领导和检查乡政府各部门工作。1954 年宪法明确规定，乡、民 族乡是农村基层行政区划，乡镇是农村基层政权，是我国国家政权体系的有机组成部分。乡 政府的主要职能包括：生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等。 镇，又称集镇，解放战争时期，县以下的镇建制被称为“市” ，与现在的城市是有差别的。 镇是“工商业和手工业的集中地” 。到 1950 年，全国共计有镇 3621 个，其职能在乡的基础 上，突出发挥了经济发展职能 。 1983 乡镇建制受挫，乡镇职能丧失 丧失期 2、第二阶段 1958 年-1983 年：乡镇建制受挫，乡镇职能丧失期 1958 年下半年，全国实现了农村人民公社化，在这一时期，镇建制也受到了极大地损 害。乡建制被政社合一的人民公社取代，公社管理委员会取代了乡镇政权。公社管理委员会 除设专人分管政权工作外，主要精力是领导生产建设，因此既是农村的基层政权组织，又是 农村劳动群众的集体经济组织。 年以来，撤社建乡，乡镇职能恢复和发展期 3、第三阶段 1983 年以来，撤社建乡，乡镇职能恢复和发展期 人民公社既管基层政权，又管农村经济发展的模式，越来越不符合时代的要求。中共中 央、国务院于 1983 年作出政社分开建立乡政府的决定。乡、镇建制因此都得到了新的发展。 依照宪法的规定，镇建制和乡建制（含民族乡）建制一样，同为县、市辖郊区以下的农村基 层行政建制。然而在这一时期，镇建制的作用和意义更加重要，成为周围农村地区的经济中1 212乌杰，中国政府与机构改革[M]，国家行政学院出版社，1998.8，p1075 乌杰，中国政府与机构改革[M]，国家行政学院出版社，1998.8，p1079 1心、商业贸易中心、政治中心。 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政 府组织法》第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权： （1） 执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令， 发布决定和命令； （2） 执行本行政区域内的经济和社会发展计划、 预算， 管理本行政区域内的经济、 教育、 科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作； （3） 保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产， 保护公民私人所有的 合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利； （4）保护各种经济组织的合法权益； （5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯； （6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利； （7）办理上级人民政府交办的其他事项。 综合来看，乡镇的职能演变是在一定的历史背景下进行的，是与我国经济发展、政治制 度变迁有着密切的联系。总体来说，乡镇作为我国最基层的政权，其发挥的作用不容小视。 同时面对新时期出现的新情况和新问题，农村管理体制、管理对象、管理任务、管理方式等 都发生了深刻的变化。 面对这些新情况和新问题， 需要通过重新合理界定乡镇职能来解决现 实矛盾和问题。二、公共服务和社会管理是乡镇政府职能的重中之重乡镇的地位和作用不容置疑，乡镇的环境复杂多变。科学合理定位乡镇职能，充分发挥 乡镇政府作用， 将有限的资源投入到无限的为人民服务事业中去是关键。 公共服务和社会管 理职能是乡镇政府职能的重中之重， 既是社会转型背景下政府自身建设的必然要求， 也是乡 镇自身发展的必然要求。（一）提高政府公共服务和社会管理能力是中国社会转型的必然要求20 世纪转型 90 年代开始转型（又有人称之为转轨）一词开始在中国流行，其最早的含 义是体制转型， 即从计划经济体制向市场经济体制的转变。 随着近二十年经济社会的快速发 展， “社会转型”一词已经在理论界和实践工作者中广泛使用，其主要的含义是社会体制、 社会结构、社会发展阶段等的重大变革。中国处于社会转型期已得到普遍的认同。在社会转 型问题上， 大家的焦点主要集中在中国社会转型过程中遇到了哪些困境以及如何解决这些困 境。 随着一个国家人均 GDP 的提高，服务业、制造业的比重在国民生产总值中的大幅增加， 科学技术的迅猛发展等等，就会面临社会转型的问题。总结国外社会转型的一般规律，社会 转型过程中主要呈现以下特点： （1）社会稳定受到威胁。即社会开始骚动不安，社会不稳定 因素大大增加。 （2）利益纷争加剧。即社会成员开始格外关注自身经济利益得失，利益纷争 不断、利益引发的矛盾重重。 （3）社会犯罪率大幅提升。尤其是随着城市化的进程，外来人 口的犯罪趋势明显。 （4）政府官员腐败现象引人关注。国际经验告诉我们，一个国家能够很2好的面对和解决社会转型中的困难，将会迎来“现代化的春天” ，如果不能，可能就会出现 经济发展倒退甚至政权崩溃、社会动乱的情景。 我国处于社会转型和体制转型双轨交织时期， 不仅遇到了社会转型中的普遍问题， 而且 还在问题广度和深度上遇到了更大的困难。首先，四大差距进一步放大，民生问题突出。城 乡差距、行业差距、阶层（贫富）差距、地区差距四大差距一直倍受社会关注，尽管各方面 为缩小这些差距而努力，然而近些年，四大差距不仅没有缩小，反而不断地被放大，差距之 大，令人忧心。与之相关的是社会民生问题凸显，就业、养老、医疗、教育、住房等等问题 充满社会各个角落，解决这些问题刻不容缓。 其次，政府公信力下降，政府管理遭遇双重压力。一方面，政府面临着外部环境带来的 压力，如经济全球化背景下的纷繁复杂国际形势、国内社会需求结构的变化、与黄金发展期 相伴而生的矛盾凸显问题等等； 另一方面， 政府又面临着在自身建设方面的压力。 尤其后者， 随着民众对权利需求的扩大， 政府在公共政策制定等方面表现出来的公平、 公正、 正义失灵， 使得政府的公信力不断下降。有学者说，很多极端表达方式（群体性事件）的背后是老百姓 对政府公信力的失望。 干群关系紧张到了前所未有的程度， 这就出现了建国以来影响最大的 贵州翁安“628 事件” ，出现了校园安全事件中“杀贪官英雄，杀孩子狗熊” “冤有头债有主， 前面右转是政府”的标语现象。 再次，社会矛盾凸显，群体性事件不断。应该说这是前两个问题交叉引发的结果。近二 十年来，社会矛盾凸显，由民情到民怨到民愤到最后引发群体性事件的现象越来越多。据统 计，上世纪 90 年代，每年的群体性事件总数不到 1 万起，到 21 世纪，已经发展到了每年超 过 8 万起。胡总书记指出“当前一些地方群体性事件屡有发生，急需引起领导同志重视，以 利加强领导，及时妥善处置，维护社会稳定。 ”强化公共服务，加强社会管理，维护社会稳 定已成为我国治政理国的需要。解决我国社会转型期遇到的问题，依靠“发展中的问题发展 解决”的经济手段已难以奏效。通过转变政府职能，提高政府公共服务和社会管理能力乃是 当务之急。（二）乡镇自身的特点要求强化公共服务和社会管理职能 乡镇自身的特点要求强化公共服务和社会管理职能 自身1、乡镇工作的特点 乡镇政府是我国最基层的政权组织， 它的工作与其它层级的政府有很大的区别。 其主要 特点包括： （1）群众性与具体性。乡镇政府是直接面对老百姓（村民）的以及政府，其工作对象 是广大的农民群众， 管理辖区内的各项社会事务时需要直接同群众接触， 因此具有群众性的 特点。 这一特点决定了乡镇政府直接与群众的要求和切身利益打交道， 能否反应和代表群众 的心声和利益诉求，成为衡量乡镇政府的关键指标。正是由于群众性这一特点，乡镇工作有 同时具有具体性。党和国家的路线、方针、政策和各项工作任务，要靠乡镇干部直接和群众 见面，直接落实；上级的方针、政策、法令法规，往往是原则性的和广泛性的，不可能十分 具体细致；同时，人民管理国家和社会事务的权利要通过乡镇组织直接行使，这些工作都在3基层都必须转换成切实可行的、直接、具体的措施。 （2）综合性与复杂性。 “乡镇虽小，肝胆俱全”“上边千条线，下边一针穿” 、 。首先乡 镇工作内容涉及政治、经济、文化、科技、教育、民政、卫生、治安、计划生育、工商、财 税、等方方面面。因此，乡镇工作内容本身具有很强综合性。同时就工作方法来看，在乡镇 一项工作能否做好，往往是取决于采取综合性的措施和方法，而不是靠“单打独斗”就能取 得成功。正是由于乡镇工作的综合性，乡镇工作在具体开展过程中又具有复杂性的特点。乡 镇工作涉及群众的切身利益，如农地问题、 宅基地问题、融资问题、治安问题、 计划生育等。 这些问题的出现，再叠加群众的法治观念尚待提高、普遍文化素质偏低，以及乡镇干部的能 力和水平有限等因素，往往会使得问题更加复杂，处理起来更加棘手，因而乡镇往往会成为 社会矛盾聚集和凸显的地方。 2、强化乡镇公共服务和社会管理职能是乡镇行政生态环境的改变的必然要求 行政生态学是运用生态学理论和方法来研究公共行政的问题。行政生态学的研究表明， 任何政府的生存、 运行和发展都是在一定的环境中展开的， 任何层级政府职能的有效履行都 离不开特定、适宜的行政生态环境。同时，行政生态环境的发展变化必然会对所涉及的政府 职能提出新的挑战 。2006 年我国全面取消农业税，这是继土地改革、实行土地家庭联产承 包经营之后，农村的又一项重大改革，这一改革在减轻农村负担之时，给乡镇政府工作的环 境带来了新的重大变化。 正是由于这种生态环境的改变， 给乡镇政府带来了许多新情况和新 问题。如：乡镇财政陷入困境，甚至出现了运转困难的局面。农业税取消后，乡镇尤其是以 农业收入为主的乡镇财政收入大幅度减少。 一些乡镇财政状况的恶化甚至使得乡镇工作的重 心由“抓发展促稳定”向“抓工资保稳定”转移等等。这些问题的出现乡镇政府带来很大的 挑战。解决这些问题，客观上要求乡镇政府进行改革，改革的重点归根到底还是要靠转变政 府职能来实现。 自税费改革以来，转变乡镇政府职能一直是农村综合改革的重点和难点。2006 年 9 月 国务院召开全国农村综合改革工作会议上， 温家宝总理就强调 “乡镇机构改革的核心是转变 政府职能” 。问题的关键在于乡镇职能如何转变，向何处转变？1992 年以来，特别是党的十 六大以来，政府职能日益被明确为“经济调节、市场监管、公共服务、社会管理” 。然而这 是一个针对各级政府提出的原则性职能。 不同层级政府由于其管辖范围和权限的区别， 在职 能定位上也必将有所侧重。 乡镇的作为最基层的一级政府组织， 基本不具备经济调节和市场 监管的能力， 其职能定位的重心理应放在公共服务和社会管理上。 同时乡镇政府直接面对广 大群众，做好公共服务和社会管理工作也是建设服务型政府的内在要求。中共中央办公厅、 国务院办公厅印发的《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》(中 办发〔2009〕4 号)中明确乡镇的职能，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、 着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。党的十七届33宋彩惠，解析后农业税时代乡镇政府职能转变——从行政生态学的视角[J]，理论研究，2009.3，P35-36 4三中全会决定中也突出强调“2012 年基本完后完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府 社会管理和公共服务职能。 ”三、强化乡镇公共服务和社会管理职能的困境公共服务和社会管理是乡镇职能的重中之重，这不仅有理论和现实依据，不仅党中央 国务院高度重视，在乡镇也得到广泛的认同。2008 年我们在对乡镇党委书记（南通市）的 调研中，有 86%的领导认为乡镇政府所有职能中最重要的职能是“公共服务职能” 。然而现 实中， “重经济轻服务，重发展轻管理”的现象仍然普遍存在。为什么会出现意识和实践如 此大的脱节呢？这就需要从分析乡镇公共服务和社会管理职能实现过程中的困境中寻找答 案。 1、压力型体制下的事权与责任高度集中 压力型体制下的事权与责任高度集中 体制下的事权与责任高度 中国现行政治格局仍然没有摆脱“压力型体制” 。所谓压力型体制这一名称“并无任何 文献依据，而是来自于实际生活。 ”指的是“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超， 完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。 ” “我 国县乡政治体制是一种压力型体制， 这种压力型体制将上一级政府确定的经济发展任务 （包 括财税征收任务） 、指标层层分解下达，从县到乡镇乃至到村，将下级的‘政绩’考核、荣 辱升迁与其完成任务情况相挂钩，这在无形中形成了一种自上而下的压力机制。 ”这些任 务和指标往往直接与工作考核评价方法结合起来，采取的多为“一票否决”制。对于地方来 说，经济的发展往往是首要任务，而且为了竞争，会动员所有力量去争夺资金和上级各方面 的支持，并且会将任务层层“加温下压” 。 乡镇处在最未端，在压力型体制中无疑将承受最大的压力，事权和责任高度集中，并 且工作内容自由度很小，有人甚至戏称是“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任” 。在 调研中，关于“目前乡镇政府时间和精力上所从事的主要工作”位列前 2 位的分别是：招商 引资、促进经济增长。可见，乡镇领导的主要工作显然与落实科学发展观、加强公共服务、 社会管理要求不相符合。 在调查访谈中， 乡镇领导对转变政府职能的认识与现实相矛盾的回 答显得很无奈。他们说招商引资、促进经济增长都是上面(上级党委和政府)下达的硬任务、 硬指标，不能不去做，不能不去完成，每年乡镇政府就招商引资和应付各项检查工作，就忙 得不可开交，根本没有时间和精力做好其他工作。乡镇政府作为最基层的政权组织，更多的 是做执行工作， 工作内容和标准很大程度上都是由上级政府直接决定， 另外工作考核评价指 标是上级政府对乡镇政府工作最具引导意义的硬性指标， 又和乡镇干部利益直接相关。 对上 级政府的“一票否决” ，乡镇政府往往“无能为力” 。在当前形势下，强化公共服务和社会管 理职能虽在意识形态上上、 宣传教育上被提到了前所未有的高度， 然而如果我们的考核指标445从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M]，荣敬本等著，中央编译出版社，1998.1 月，P1 5 从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M]，荣敬本等著，中央编译出版社，1998.1 月，P27-28 5体系不改变，压力型体制不改革，两项职能仍将会成为口号，很难真正落实到位。 2、财权与事权严重不匹配 财权与事权严重不匹配 严重 财政体制改革是深化行政管理体制改革的重要保障，在以职能转变为核心的乡镇机构 改革中，财政体制改革显得尤为重要。乡镇负债重、财政运转困难已成为全国普遍现象，这 一现象制约着乡镇职能转变改革的步伐。 南通市作为全国沿海开放城市之一， 经济上处于全 国地市级中上发展水平，乡镇财政运转仍然存在问题。以一组问卷调查数据为例：乡镇财政 运转情况很好的只占很小的比例（3%） ，有一半以上（55%）的被调查者认为乡镇财政处于勉 强维持运转的阶段，而有 42%的人感受到乡镇财政处于吃紧阶段，甚至已经到了举步维艰的 程度。关于乡镇财政困难的原因，我们也曾作了相应的调查，结果如下：（注：上图中①-⑦分别代表：①财政分配体制不顺，事权与财权不匹配②收入上移，支出 下移③乡镇债务负担④财政供养人员过多⑤税源不足⑥税费改革影响⑦其他） 可以看出，财权过小，事权过多，两者严重不匹配是乡镇财政困难的主要原因。有的 乡镇领导说，乡镇根本就有事无权，谈到财，越往上越有财，谈到事，越往下越有事。有的 领导干部形象地说道：在老百姓眼里，中央是恩人， 省里是善人，市里是好人， 县里是恶人， 乡镇不是人。并解释说，有钱为百姓做事，老百姓感谢。在基层，尤其是乡镇，做的事虽然 多，但直接造福老百姓的公共服务职能不够，老百姓不理解，乡镇领导也觉得很无奈。一方 面， 乡镇财政是五级政府财政中最弱的一级， 政府乡镇政府已陷入了无限责任与有限财力的 矛盾的之中； 另一方面政府转移支付制度还不够完善， 财政资源在各级政府之间的分配明显 不够合理，不能满足目前乡镇的需求，加上税费改革后，乡镇实际的总财力还在下降，因此 乡镇财政困难在所难免。 3、政府、市场、公民社会关系失衡 政府、市场、公民社会关系失衡 政府、市场、公民社会是拉动社会进步的三驾马车，只有当这三驾马车各司其职、各 尽其力，社会才能得到快速、和谐和稳定的发展。在这三者中，政府在推动社会发展中起到 了主导作用，社会对政府产生了越来越多的依赖。一方面是社会对政府的期待和依赖，另一 方面却是社会各界对政府的怀疑与不信任。 政府正处于一个非常尴尬和危险的境地： 承担着 经济发展、 社会建设等方方面面的责任越来越大， 而来自社会方方面面的质疑与批评也越来6越多。长此以往，政府所承之责将不堪重负。政府与市场、公民社会的关系已越来越得到社 会的广泛关注。关于政府与市场关系，政企分开已经得到广发的认同，在实践中政府仍处于 强势地位，真正做到政企分开还需尚待时日，但二者关系已日趋明朗。政府与公民社会的关 系也得到越来越多的重视。 十七届五中全会通过的 “中共中央关于制定国民经济和社会发展 第十二个五年规划的建议”明确提出要“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治 和服务功能，形成社会管理和服务合力” ，要“培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导 其参与社会管理和服务” 可以看出中央高度重视以社会组织为主要载体的公民社会的建设。 。 然而实践中，社会组织的发育还相当不成熟，尤其在乡镇，社会组织发挥的作用更是相当有 限。 乡镇政府与各种社会组织、民众之间的关系失衡，没有形成良好的互动。一方面在农 村的各种社会组织发展相当有限。主要表现在制度不健全、运转不规范、稳定性较差，农村 各种社会组织发育迟缓。 以农村中介组织为例， 我国农村中介组织与国外比较起来还比较落 后， 同时国内农村中介组织在不同地区发展不平衡， 比如农村中的经济合作组织按照组织数 量来说，最多的前五名是山东、湖南、陕西、河南和湖北，按照社员数占乡村总数来看，最 多的是北京、陕西、吉林、河南和黑龙江6。另一方面，作为农村自治组织的村委会，没有 能发挥应有的自治作用。 很多村委会实际上已经成为压力型体制的最末端， 乡镇将很多任务 下压给村委会， 村委会从某种意义上已经成为乡镇的派出机构， 村委会的自治功能名存实亡。 这一现象既不合法也不合理，但却相当普遍，它折射出乡镇社会组织发展的严重不足，乡镇 政府与社会尚未良性互动的关系。 村民自治组织尚且如此， 其它各种社会组织的发展更是空 间有限，更谈不上形成政府、市场、公民社会三足鼎立、互相制衡的局面。 4、乡镇政府队伍建设有待加强 乡镇政府队伍建设有待加强 政府 乡镇政府的职能转变,是指乡镇政府由过去的权力型政府向现代的服务型、法治型政府 转变。 这种职能转变必然会对乡镇政府工作人员的素质提出了更高的要求。 乡镇干部是乡镇 职能最终能否落实的关键， 乡镇干部的素质和队伍结果对于强化乡镇公共服务和社会管理职 能的重要保障。 然而当前很多乡镇干部队伍状况与新形势下的乡镇工作需求不相适应。 主要 表现在：一是乡镇队伍结构不合理。如农业型干部多，经济型干部少。特别是法律、经济、 农业等方面专业技术类人才缺乏。文化素质低、科技水平和致富能力低的状况仍然存在。据 统计我国乡镇干部中，行政治理型干部占干部总数的近 80%，而技术服务型干部的数量却少 之又少，与前者不成比例 。所以在调研中，很多乡镇干部表示，乡镇人员“既多也少” ，人 浮于事的现象存在，有人员富余现象，但是真正能干事的人，会干事的还是不够的。乡镇队 伍结构不合理是当前政府队伍建设最需解决的问题。 二是干部工作方式有待改善。 在调查中 了解到， 乡镇一些主要领导整天忙于大量事务性工作， 而且长期习惯于用行政方法推动工作，67唐兴霖 王立军，我国农村社会中介组织：理论、功能与发展建议， http://www.wbiyelunwen.com/Leading_speech/20090303-2617.html 7 中共株洲市委党校课题组，新农村建设中乡镇职能转变的制约因素分析[J]，南方农村，2009.6，P61 7服务意识不强，创新动力不足，特别是对税费改革后自己该干什么、怎么干心中没有底，茫 然失措。三是很多干部还跳不出“吃财政饭”的思维，拿着固定工资，缺乏创业精神和进取 精神。调研中，很多乡镇干部认为当前干部待遇偏差，做事积极性不高。加之乡镇综合配套 改革后，领导职数减少，广大中层干部感觉政治上没有出路，因而缺乏热情和进取精神。四 是乡镇队伍的稳定性不足。 目前有很多乡镇干部是上级机关下派的， 这种下派往往不是从工 作需要出发，而是为了“镀镀金” ，为下一步的提升做铺垫；另外很多年轻的工作人员试图 以乡镇为踏板，时刻想着如何离开乡镇，到更高层级的政府工作，能真正安心基层、志愿扎 根基层工作的干部很少。而在乡镇基层工作的同志，虽然工作经验丰富，业务熟悉，由于学 历水平、能力素质、年龄等原因，很难在乡镇大有作为。四、强化乡镇公共服务和社会管理职能之出路1、清楚界定乡镇公共服务和社会管理职能 强化乡镇公共服务和社会管理职能的第一项工作就是要明确公共服务和社会管理职能 本身的内涵，界定清楚职能的内容。因为只有明确公共服务和社会管理本身内容，才有可能 按照这些内容，逐项努力，最终达到通过强化公共服务、社会管理，确保乡镇公共环境与安 全，实现乡镇社会的繁荣与稳定的目的。 （1）公共服务。公共服务是 21 世纪公共行政和政府改革的核心理念。其主要是通过 政府对公共产品生产和提供的组织工作，使人民群众日常生活中的多方面需求得到满足 。 对于乡镇政府来说公共服务职能的主要内容包括：为农民提供生产保障，如市场信息、技术 推广、培训咨询、病虫害预测预报、抗灾救灾等；提供教育保障，全面真正地普及九年义务 教育、提高农民的科学文化素质、加强对农村劳动力的职业技能培训等；提供医疗保障，加 快医疗卫生制度改革，全面实行新型农村合作医疗保险制度；提供社会和养老保障，扶持农 村弱势群体，推进农村社会保障等；提供基础设施建设，搞好农田水利基本建设、农村道路 建设、小城镇建设等。另外，在这过程中要注意推行与农民对话沟通制度，听取老百姓的意 见和建议，不断改进服务方式，有效提高公共服务水平，如可以把乡镇的多个职能部门统一 组织起来，集中设立服务窗口。 （2）社会管理。关于“社会管理”这一概念，胡总书记在党的十六届四中全会上就明 确提出了“深入研究社会管理规律”“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新” 、 ，在 十六届六中全会上又提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然 要求” ；党的十七大进一步提出要“完善社会管理，维护社会安定团结” 。然而到底何谓“社 会管理” ？其内涵和边界又是什么？不同的学者从不同的角度给予了不同的阐释， 然而并未 形成统一标准。国务行政学院院长马凯同志在国家行政学院 2010 年秋季开班典礼上作了这 样的界定“是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社 会关系、促进社会认同、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为88宋彩惠，解析后农业税时代乡镇政府职能转变[J]，理论研究，2009.3，P37 8人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、 促进社会和谐的活 动。 ”应该来说，这是到目前为止，这是对“社会管理”的概念和内容最为清楚、全面的界 定。对照乡镇，着力调节纠纷，维护乡镇秩序应该是乡镇社会管理的核心内涵；而加强资源 整合力度、做好农村集体经济管理、人口与计划生育、妇女儿童合法权益保障、安全生产和 公共安全管理、重大社情、疫情、险情上报与处理等工作、保障人民群众的生命财产安全、 保护农民利益，妥善处理各种突发性、群体性事件，解决好各种利益矛盾和纠纷，维护农村 稳定应该是乡镇社会管理的基本任务；政府主导，市场、社会组织等多元力量是乡镇社会管 理的主体。 2、加快财政体制改革 压力型财政体制对乡镇政府可能造成两种不同的结果： （1）财政压力及干部的自利性和 政府的赢利化在一定条件下可以驱使政府和基层干部投身于“发展经济”之中，成为乡村经 济发展的一种推动力； （2） 财政紧缺的压力及干部的自利性和赢利化倾向同样也可能成为加 大对农民的索取及减少公共服务的动力。 现实中，第二种情况往往会成为大多数。这对于 乡镇经济社会的发展、 “三农”问题的解决是非常不利的。为了防止这一情况的发生，关键 在于加快财政体制改革。深化财税体制改革，健全中央与地方财力与事权相匹配的体制，加 快形成统一规范透明的财政转移支付制度， 提高转移支付的规模和比例， 增强乡镇与基层政 府提供公共服务和社会管理的能力，已实属当务之急，势在必行。 首先，要明确事权。财权应该根据事权确定。我国自 1994 年实施的分税制财政体制更加 注重财权划分，事权的边界并不清晰。要通过改革改革财政体制来达到发展乡镇、建设农业 现代化、解决“三农问题”之目标，首先就要明确乡镇的事权。要明确哪些事情该由乡镇独 自去做，哪些事情该由县级、省级、中央层级去做，要对各级政府现有事权进行相应详细、 合理、科学的划分和调整，并且需要通过法律、法规、文件等形式对各级政府的事权做出明 确规定。 其次，要合理划分财权。在明确事权的基础上，要做到财权与事权的统一。乡镇有什么 样的事权，需要相对应的财权做支撑，这是解决乡镇财政困难、事权与财权失衡之关键。这 就需要按照事权与财权相统一的原则， 重新划定各级政府间的收入和财力分配， 并以法律形 式加以固定下来。 一方面要适度提高地方在税收分成中的比重， 增加县乡留用财力和县乡政 府发展经济的动力。另一方面，要加大对欠发达地区乡镇的财政倾斜力度。由于欠发达地区 的经济发展对平有限， 但是同样承担着公共服务和社会管理职能， 因此需要在税收分享和转 移支付上对欠发达地区的乡镇给予倾斜，以保证其公共服务和社会管理职能的实现。 3、加强社会组织建设 社会组织是乡镇政府与村民、政府与企业之间的桥梁和纽带，培育和发展社会组织， 加快公民社会建设，将政府所承担的部分职能，如协调性的、服务性的、技术性的工作交给项继权，走出“黄宗羲定律”的怪圈———中国农村税费改革的调查与研究，西北大学出版社，2004 年第 2 版，P393 999社会组织， 一方面能够减少政府自身压力，改变政府“什么都要管， 什么都管不好” 的局面， 另一方面也有利于缓解政府与社会、政府官员与老百姓的矛盾，增强政府的威信。在乡镇要 加强社会组织建设，需要从以下几个方面入手： 首先，要从思想上认识到发展乡镇社会组织意义重大。乡镇政府必须从农村改革与发 展的全局、实现农业现代化的高度，充分认识发展农村中介组织的必要性和紧迫性，全力加 快社会组织建设步伐。 其次，要进一步理顺政府与社会的关系。强化社会事务的宏观管理和社会保障体系建 设，把具体社会事务的管理交给事业单位、社区和村委会，把应该由受益对象负担的公益事 业交给受益对象或企业，减少政府对公益性项目的直接投入和干预。 第三，要引导社会民间组织建设管理服务于社会。通过改革民间组织管理体制，激发 社会组织发展活力。要针对我国社会组织发展中面临的问题，实行社会组织分类管理。可以 根据社会组织的服务类型，如卫生、教育、科研、慈善、社区、文化、福利等制定不同的税 收政策，鼓励从事社会服务的社会组织发展。充分发挥社团、行业组织、社会中介组织等各 类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。政府应该向社会放权，要求社会多方力 量参与到社会事务管理中来，承担以往由政府包揽的部分职责，协助政府进行社会管理 。 4、加快乡镇政府人才队伍建设 建立一支高素质的乡镇干部队伍，是提高乡镇公共服务水平社会管理水平的重要保障。 加快乡镇人才队伍建设可以从以下几个方面入手： 首先，要完善用人机制。改变目前“伯乐相马”式的职务晋升机制，推行竞争上岗， 工作岗位推行轮岗、转岗等制度，人员交流实现制度化，把素质高、业务精、本领强的优秀 干部选进乡镇党政领导班子。对于乡镇干部，不但由上级对其进行考核，其行政管理和公共 服务效果还应该突出农民的参与和监督， 因此要加大群众的评议比例， 把群众 “高兴不高兴、 满意不满意”作为基层政府考评的重要指标，对不合格的加以淘汰。甚至可以逐步加大乡镇 政府的直选力度，最终使得乡镇政府由完全对上负责转变成对下负责为主的服务型政府。 其次，要创新干部培训机制。要通过培训不断提高干部思想素质和执政水平。切实加 大干部教育培训力度，紧紧围绕农村工作实际需要，开展多层次、多类别的干部培训，采取 短期培训、外出学习、外派挂职、进修深造等形式，提高乡镇干部的政治理论、市场经济知 识水平和公共服务、 社会管理能力， 培育复合型人才， 改变目前人才队伍结构不合理的现状。 再次，要完善奖惩制度。要创新乡镇政府干部考核机制和报酬制度。要制定新的干部 考核考评标准， 把人员工作业绩的标准放在提供公共服务和社会管理职能的实现上。 把群众 的满意度作为干部奖惩的重要依据， 让受益群众参与乡镇干部业绩考核评定。 在人员报酬上, 推行以绩效定奖惩、破除平均主义的奖惩制度。 综合来看，强化乡镇公共服务和社会管理职能势在必行，然而真正落实乡镇公共服务1010田群，浅析改善政府社会管理职能的对策[J]，法制与社会，2009 第 4 期 10和社会管理职能之路却困难重重， 这是一项长期、 细致的工作， 以上建议很难做到尽善尽美， 很多问题并未做深入分析，如乡镇职能转变具有多层次性、上下联动性和左右协调性，其职 能转变受制于上级、上上级甚至中央政府的职能转变情况，因此需要做到上下联动；除了要 大力发展乡镇社会组织，加快公民社会进程，还需要事业单位的配套改革，还可以更多的发 挥企业的作用等等。 总之， 强化公共服务和社会管理职能是新形势下乡镇职能转变的必然选 择，如何真正做好、做实这两项职能，是我们共同面临的重大课题。11