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成品油价税费改革是促进节能减排的重大举措

  为什么要改革成品油消费税?为什么不单独开征燃油税?成品油消费税为什么要在生产环节征收?外国燃油税税额水平一般为多少      2008年12月5日,国家发改委、财政部、交通运输部和国家税务总局联合发布公告,就《成品油价税费改革方案》公开征求意见。那么,成品油消费税改革究竟是怎么一回事?为什么不单独开征燃油税?   消费税是政府对某些特定的消费品或消费行为课征的一种税,是世界各国普遍征收的一个税种。新中国成立后曾对部分商品开征具有消费税性质的货物税,对部分行业开征特种消费行为税,1989年也曾经对彩色电视机、小轿车等商品开征特别消费税,主要目的在于调节消费和取得财政收入。我国现行的消费税是1994年税制改革时设置的一个税种,做法是在对货物普遍征收增值税的基础上,选择少数消费品再征一道消费税,其目的是调节产品结构,引导消费方向,保证国家财政收入。   消费税征税范围具有选择性,也就是说,它只是选择一部分消费品和消费行为征收。通过选择征收范围,消费税可表现很强的灵活性和导向作用。根据现行税法规定,我国消费税的征收对象有烟、酒及酒精、成品油、小汽车、摩托车、汽车轮胎、化妆品、贵重首饰和珠宝玉石、鞭炮和焰火、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等14个税目;按照性质不同来划分,这些消费品可分为4种类型:   第一类是过度消费会对人类健康、社会秩序和生态环境等方面造成危害的特殊消费品,如烟、酒、鞭炮和焰火等。通过对这类消费品征税,可以体现“寓禁于征”的政策。第二类是奢侈品和非生活必需品,如贵重首饰和珠宝玉石、化妆品、游艇、高档手表、高尔夫球和球具等。对这类消费品征税,可以调节高收入者的消费支出。第三类是资源类消费品,如成品油、木质一次性筷子、实木地板等。对这类消费品征税,可以抑制消费,节约资源。第四类是其他消费品,如对小汽车、摩托车等。这些消费品既属于高档消费品也属于资源消耗品。   成品油消费税并不是一个税种,而是对成品油征收的消费税,目前包括汽油、柴油、石脑油、溶剂油、航空煤油、润滑油和燃料油7个子目。   目前上述各成品油子税目消费税的单位税额是:含铅汽油为每升0.28元,无铅汽油为每升0.2元,柴油、航空煤油和燃料油为每升0.1元,石脑油、溶剂油和润滑油为每升0.2元。   近年来,我国经济发展与资源环境的矛盾日益突出,节能减排工作面临艰巨任务。一方面,随着经济发展和人民生活水平提高,我国对石油需求不断增加,由于资源匮乏,从1993年起由净出口国变为净进口国,而且对外依存度逐年提高,目前已达到50%。另一方面,我国石油利用效率低、单耗水平高、浪费现象严重。我国单位GDP石油消耗,机动车每百公里油耗比发达国家高20%以上。随着机动车保有量的快速增长,耗油量急剧增加,燃油污染也日益严重。目前大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物,来自机动车尾气排放。为保持经济社会的可持续发展,迫切需要抑制燃油的不合理消费。此外,长期以来,我国交通基础设施维护和建设资金,主要通过征收养路费和通行费来筹集,这对公路交通发展起到了重要作用。但在收费体制上,由于是按车辆及载重计费,存在“大吨小标”、超限超载等逃避收费的现象,以及随意减免养路费、收费行为不规范等问题。为规范政府收费行为,理顺税费关系,以规范的方式合理筹集交通基础设施维护和建设资金,需要适时进行成品油税费改革。   燃油税的提法由来已久,早在1994年,有关部门就提出过开征燃油税的动议。1997年7月3日,全国人大常委会通过《中华人民共和国公路法》,首次提出以燃油附加费替代养路费,从1998年1月1日起实施。1999年10月31日,全国人大常委会通过《中华人民共和国公路法修正案》,规定国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定。2000年10月22日,国务院将燃油税列入交通和车辆税费改革实施方案,拟在适当时机开征。但是,由于近年来国际油价居高不下等原因,燃油税一直没有开征。   实施燃油税改革的初衷主要是通过税费改革解决养路费征收不公平,根治公路乱收费现象,同时为公路建设和维护提供稳定可靠的资金来源。随着时代发展和外部环境的变化,燃油税改革渐渐承担了更多的职能,即促进科学发展,节能减排,保护环境,构建资源节约型和环境友好型社会。这样,就没必要舍近求远,开征独立的燃油税了,而通过对目前消费税成品油税目的改进同样可以达到这一目的。而且,调整消费税,不涉及新设税种,税收立法和征纳成本不会有大的增加,便于操作,还能起到简化税制公平税负的作用,所以,这次改革没有单独设置燃油税。   从各国税种设置来看,许多国家也没有设立独立的燃油税,而一般被称为汽车燃油税、燃油消费税和汽油税,也有通过能源税、交通税或道路税等来征收的,从税收种类上看大都属于消费税或增值税。目前,世界上已有130多个国家和地区开征了此类税收。   在生产环节征收成品油消费税主要是考虑到征纳成本的因素。在生产环节征收,可以简化征收方式,能够保证足额征收。这是因为目前我国90%以上的成品油是由中国石油天然气集团公司和中国石油化工股份有限公司生产的,纳税人和税源相对集中,可以降低征纳成本。如果在批发和零售环节征收,核算比较复杂,同时容易造成税收大量流失。目前全国拥有10万余座加油站,而上述两大集团直接管理的数量占总数约50%,即使对零售加油站安装税控装置,剩余接近50%社会油站由于较为分散且成分复杂,管理水平参差不齐,税收征管难度比较大。   在生产环节征收成品油消费税,还可以促进中央与地方政府理顺分配机制。成品油消费税是从原属于地方收入的养路费等转化而来的,改革后先作为中央税,再通过财政转移支付将收入分配给地方,有利于进一步规范政府收入行为,加强监管,保证成品油消费税收入专款专用。   成品油消费税的征缴方式可以选择从量征收、从价征收和复合征收。这次改革之所以选择从量征收,主要是为了形成税收与油品价格变动没有直接关系,只与用油量多少直接关联的机制,而且成品油消费税从量征收比较简便。因为,所谓从量定额征收,是指缴纳成品油消费税的数额由所使用成品油的量来决定,使用量多的多缴税,使用量少的少缴税,这有利于鼓励节能减排,还能避免能源价格频繁变动导致税收收入的不稳定。再考虑到要同时推出成品油价格与国际油价间接联动、或称间接接轨的机制,那么,从量定额征收的成品油消费税单位税额换算成比例税率,实际上是浮动税率,即油价越高,实际税率越低;油价越低,实际税率则越高。而从价征收则在油价提高时税额“水涨船高”,油价降低时税额相应减少,这样不利于促进节能减排和保护环境,还容易带来税收收入的不稳定。   目前各国根据各自国情不同,征收燃油税的方法各异:有从量征收的,比如美国、加拿大等国;也有从价征收的,比如德国;还有处于正由从量从价复合向从量征收转变的。   目前,世界发达国家已经普遍实施燃油税。美国因是最早生产石油的国家,历史上即采取了低税负政策,而欧洲和亚洲主要国家由于石油资源匮乏,为抑制消费采取了高税负政策。如,美国2008年第一季度各州汽油的燃油税平均税率为每美国加仑0.286美元,加上每美国加仑0.184美元的联邦税,合计每美国加仑汽油税额为0.47美元,或者每升0.124美元,相当于对汽油征收30%的燃油税。英国税率是73%,日本税率是120%,德国税率是260%,法国税率是300%。从汽油零售价格看,比利时、法国、德国、意大利、荷兰和英国等国的汽油零售价格中,燃油税所占比重分别为61.8%、63.8%、67.6%、60.3%、65.4%和63.9%。我国周边国家和地区燃油税税负大体为40%左右,属于中等水平,如日本、韩国、印度、新加坡、俄罗斯、中国香港和澳门的汽油零售价格中燃油税所占比重分别为41%、31.5%、52.1%、26.1%、44.2%和39.3%。目前我国成品油零售价格中包含的间接税主要有增值税、消费税、城市维护建设税和具有税收性质的教育费附加。综合计算,上述税费在汽油、柴油零售价格中所占比重分别为19.7%和17.8%。在成品油消费税改革后,在汽油和柴油零售价格中所占比重将分别达到34.6%和30.7%,仍低于周边国家和地区燃油税税负的平均水平。   这次成品油价税费改革在不提高现行汽、柴油价格前提下进行,并且在现行成品油价格水平上,国家已经对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予了补贴。此次改革后,原有的油价补贴政策继续执行和完善。主要是:对当年成品油价格变动引起的农民种粮增支,继续纳入农资综合直补政策统筹安排,对种粮农民综合直补只增不减。对含远洋渔业的渔业、林业、城市公交、含岛际和农村水路客运的农村道路客运,补贴标准随成品油价格的升降而增减。对出租车,在运价调整前,因油价上涨增加的成本,继续由财政给予临时补贴。对低收入困难群体,各地政府将继续做好城乡低保对象等困难群体基本生活保障工作。   同时,调整税额形成的税收收入一律专款专用,主要用于替代取消公路养路费等6项收费后的支出,补助各地取消已审批的政府还贷二级公路收费,并对种粮农民、部分困难群体和公益性行业给予必要扶持。