教师身份不宜公务员化

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教师身份不宜公务员化

刘

波１，刘泽环２

（１．西南大学，重庆４００７１５；２．低涌中学，广东东莞５２３２７０）

摘要：教师身份公务员化导源于１９９３年《中华人民共和国教师法》对教师工资的规定。教师工作具有公

益性特征，但不履行公职；教师身份公务员化不能解决教师队伍的不稳定性，反而会加大政府统筹教师队伍

和教育均衡发展的难度。教师身份公务员化可能导致削弱教师职业的专业性，加剧校园滋生官本位意识，误导社会对公务员职业的理解，造成教师队伍管理的混乱等消极影响，因此，现阶段实施教师身份公务员化不

利于教师队伍建设。

关键词：教师身份；公务员化；教师管理

中图分类号：Ｃ，４５１．４文献标识码：Ａ文章编号：１６７４—５４８５（２０１２１０４一００６６一０５

温家宝总理强调：百年大计，教育为本；教育大

计，教师为本。教师队伍建设状况直接决定教育的质量。自从１９９３年《中华人民共和国教师法》首次以法律条文的形式提出“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步

义务教育教师作为国家教育公务员的法律身份”［２】。这种观点具有相当的代表性，如王秋丽的《建立义务教育教师国家教育公务员制度的思考》，张灵、宫

君美的《中小学教师教育公务员身份探析》，赵鹏、郭爱丽的《义务教育阶段教师纳入公务员体系的可

行性分析》等，都对中小学教师身份公务员化给予高度关注，反映了中小学教师在整个教师队伍中的独特地位。

教师身份公务员化命题的提出，具有特定的政治背景。１９９４年，时任国务院副总理李岚清提出，“应该让教师有个比较稳定的收入，要高于公务员的水平”［３］。直至２００８年第２５个教师节来临之际，温家宝总理走入北京市第三十五中学听课时，再次强调，“首先要看教师的社会地位。要注意提高教师特别是中小学教师的待遇。从今年起，在国家财政比

提高”［１１，由教师工资引发的教师身份迷惑成为学界

关注的热点。由于教师身份牵涉到教师管理、职称、待遇等，我们认为将教师纳入公务员化序列，不仅不能带来臆想中的“好处”，反而会给教师队伍建设带来诸多消极影响。所谓教师身份公务员化，指的是由教师身份向公务员身份过渡、转变的过程。这个

命题导源于１９９３年《中华人民共和国教师法》中将

教师的平均工资以公务员平均工资为参照系，主要指向具有公益性、强制性特征的义务教育阶段教师，即中小学教师。

一、支持教师身份公务员化的主要论据哪些类别的教师需要纳入公务员管理序列？韩小雨、庞丽娟认为，“随着我国经济社会的发展和教育法制建设的推进，对我国义务教育教师地位的提升和基本权益的保障，最根源性的举措就在于确立

较困难的情况下，按教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则，实行义务教育阶段教

师绩效工资制度”Ｃ４］。毫无疑问，以公务员平均工资来确定教师的工资水平，与教师身份公务员化不是一个概念，前者仅仅是探讨教师工资的保障水平，

后者则涉及教师的招录、聘用、晋升、待遇等教师管

作者简介：刘波（１９８３一），男。湖北郧西人，西南大学教育学院博士生，贵州省教育厅组织处副主任科员，主要从事教育管理研究；刘泽环（１９８０－），女，湖北郧西人，低涌中学中教二级教师，主要从事中学语文教学、教育管理研究。

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理体制的变革。国家法律法规、国家领导人在公开场合对教师工资待遇的提法，仅仅针对教师工资水平，并未涉及教师身份。

既然国家的宏观政策导向并非教师身份向公务员转轨，那么，为何中小学教师身份公务员化成为学界聚焦的热点话题？虽然不同学者各执一端，但不外乎以下五种观点：一是从工作性质出发，认为中小学教师“具有为国家和社会负责的公共职责，其职务的公共属性并不亚于普通公务员”；二是从稳定教师队伍出发，“把公立中小学教师定位为国家教育公务员，有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍，促进我国基础教育事业的发展”Ｃ５］；三是从政府统筹教师队伍和教育均衡发展出发，认为可以“有助于政府更为科学、有效地统筹和管理教师资源，促进义务教育教师队伍建设与均衡配置竹［６１；四是从教师的工资保障出发，“在法律上确立

教师公务员身份，将教师纳入公务员队伍，教育行

政机关将按照《中华人民共和国公务员法》对教师实行管理，教师可以依照《中华人民共和国公务员法》行使权利和履行义务，教师的工资、待遇及身份将会在法律上得到保障”ＬＴＪ；五是从职业稳定性出发，认为把教师纳入公务员序列，“教师职业相对稳定，才能使更多的教师把精力放在教育上，而不是把心思放在担心下岗或辞退上”【８］。

持教师身份公务员化论者，主要出于以下三种价值判断：其一，公务员与教师的工作性质都属于为公共利益服务，但前者社会地位和声望比后者高；其二，保障公务员权益的法律比保障教师权益的法律更为健全，把教师纳入公务员管理序列，必将进一步维护好教师权益；其三，公务员的工资待遇比教师高。

＝、对教师身份公务员化的反思

从职业立法的角度来看，教师、公务员和法官、检察官、警察、律师、医师等职业一样，因特殊的从业要求和对国家政权、人民利益的重大影响，国家对上述七种职业进行专门立法，旨在确立从业标准、规范从业行为、明晰从业者的权利和义务，从而保障国家机器有序运转和人民利益不受侵害。因此，在“三百六十行”中，教师等七种职业比其他职业有着更为严格的从业门槛，所享有的权利保障和

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应当履行的义务责任也高于其他职业。剖析反思教师身份公务员化所持依据，有利于辨清隐藏在教师身份公务员化背后的真实图景。

（一）教师工作具有公益性特征，但不履行公共管理职责

《中华人民共和国公务员法》规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”Ｅ９Ｊ我国依法履行公职的人员包括在国家机构、政党机关、人民政协机关工作的三类人员。教师的工作与图书馆、医院等事业单位工作人员同样具有公益性，是促进和维护人民的幸福安康、社会的稳定和谐、国家的长治久安的重要职业，但这类职业不具备公共管理职能，与公务员参与公共事务管理并非一事。即便将教师纳入公务员系列，由于教书育人与公共管理有着本质区别，国家无法赋予教师公共管理职能，教师更无法参与到社会管理工作。

（二）教师身份公务员化不能解决教师队伍的不稳定性

教师队伍的不稳定的原因是错综复杂的，即便将教师纳入公务员序列管理．也无法赋予教师像公务员一样代表国家行使公共管理职能，寄希望通过教师身份公务员化“提升教师的职业地位”ＣｌＯ］的打算，最终因有其名而无其实而落空。“在权力规范、法治昌明的社会里，公务员仅仅是一个普通的职业，它没有也不应具有相比于其他行业全方位的‘绝对优势’，只有在相互比较中的‘比较优势’。反倒是教师作为人类灵魂的工程师，享有至少不低于公务员的社会和经济地位，更具有职业尊严和社会荣誉，这才是一个理性社会所应该出现的现象。”【１１１

（三）教师身份公务员化进一步加大政府统筹

教师队伍和教育均衡发展的难度

教师往往倾向于向办学条件优越、区位环境较好、社会资源丰富的学校集中，市、县（区）一级人民政府根据均衡义务教育发展的需要，有计划、有步骤地在所辖区域对义务教育阶段教师进行统筹调配，改变中小学优质教师师资分配不均和发展不平衡的现状。在现行教师管理体制下，通过统筹师资队伍来促进义务教育均衡发展的有益探索，反映了地方政府对师资统筹效果是否到位，与教师是否具备公务员身份并无直接关系。此外，将教师纳入公

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务员队伍进行管理，仅从政府统筹师资队伍角度而言，对教师的调配难度并未减小。无论是教师还是公务员，在倡导以人为本理念的现代社会，对其调配应尊重其个人意愿，而非“一纸调令”即可达到调动的目的。寄希望于把教师纳入公务员队伍随意调动，从而促进义务教育均衡发展的做法。或许对学生们公平了，但对教师而言显然有失公平。

（四）教师工资拖欠问题已经基本解决

近年来，国家对义务教育经费投入不断增加，中小学教师工资拖欠问题得到有效解决。一方面，针对教师工资拖欠主要集中在农村贫困偏远地区，２００１年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确提出“省级人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划，严格实行教师资格制度，逐县核定教师编制和工资总额，对财力不足、发放教师工资确有困难的县，要通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题”。另一方面，国家通过实施“两基”检查验收，将教师工资拖欠问题作为重要检查指标之一，采取一票否决制。即便是在云南、贵州等经济欠发达地区，教师工资问题已经得到有效解决。如今的农村教师已经成为吸引众多大学生就业的“香饽饽”，每年“特岗教师”招聘的火爆场面。可以看出众多大学生已把教师作为就业的重要选择之一。

（五）教师身份公务员化不能增强教师职业的稳定性

相对而言，教师职业属于比较稳定的职业种类之一。认为教师身份公务员化可以增强教师职业稳定性，主要基于教师实行聘任制，《中华人民共和国教师法》规定了教师出现“故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的”等四种情形，其所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。应当说，聘任制可以有效提高教师师资队伍总体质量，引导广大教师立足本职岗位履

行好教书育人职责。公务员在依法执行公务、履行

职责过程中，可能触犯某些个人或集团利益，这些个人或集团就有可能凭借权势对公务员施加不正当的影响或压力，因此《中华人民共和国公务员法》第十三条规定，“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”［１２１。这是保证公务员公正履行职责的需要。教师遭遇学校或教育主管部

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门的不公平待遇，与公务员执行公务可能遭受迫害具有本质不同，前者完全可以用其他行政诉讼法律法规进行调整。

经过改革开放以来３０余年的努力，教师队伍建设取得巨大成绩的同时，也存在一些问题和不足，寄希望于通过教师身份公务员化解决问题，存在简单化、理想化倾向。教师身份公务员化研究应

挣脱“假设——推理”的缰绳，从书斋走向实践、从

书本走向生活，深入剖析教师和公务员工作性质差异，认真调查研究教师工资保障水平、职业不稳定因素等，并充分考虑教师身份公务员化带来的不利影响，使“教师身份公务员化”这个课题能够承担为教育决策提供参考的重任。

三、教师身份公务员化可能带来的消极影响人文社会科学领域的研究课题不仅需要深入细致的洞察力剖析问题产生的各种内因、外因，更需要科学理性的辩证思维甄别对策的可行性，尤其是对教师身份公务员化这个具有高度实践品格的命题，只有在充分评估其负面影响的基础上，实事求是地权衡利弊，才能提升这个命题的理论价值和实践价值。自秦代以来，“以法为教，以吏为师”的文化传统激起无数知识分子“得天下英才而教育之”的人生理想，同时也塑造了读书人兼济天下的干政情怀。及至当下，教师与公务员身份的纠结，从某种程度映射出古代知识分子（教师）以天下为己任的担当意识在现代社会的因袭。但并不证明教师身份公务员化就理所当然，相反，由于教育自身发展和整个社会需求发生质变，社会分工日趋细化，教师与公务员之间的身份鸿沟逐渐拉大，教师身份的独立性对教育事业发展的意义更加凸显。我们认为，教师身份公务员化可能会带来诸多消极影响。

（一）削弱教师职业的专业性

《中华人民共和国教师法》明确规定“教师是履行教育教学职责的专业人员”，教师理应与医师、律师等具有同等“专业性”准入门槛，即未经严格系统的专业培训就无法从事该职业。然而，由于教育内涵的泛化，一些非专业化教育形式威胁着教师职业的专业性。例如：商场公平交易原则，对学生形成公平正义道德标准有促进作用；军人奉献精神，可以

提高学生国家主权意识和民族认同情感等。但这些

教育形式与教师职业有着本质区别。“教师专业发展的内涵经历了从知识技能的掌握、态度情意的转变到人（教师）自身的主体性和价值得以提升的演进过程。”ｎ３ｊ只有教师主动承担起维护自身职业专业性的职责，强化专业意识，不断学习掌握高度复杂的教育专业理论知识，更加谙熟“传道授业解惑”的专业技能，从而增强教师职业的专业性程度。这是提高教师社会地位的关键所在，远甚于通过赋予教师公务员身份来提高教师社会地位。教师职业的专业性恰恰体现在教师身份的独立性，将教师纳入公务员管理序列，不仅难以消弭二者工作性质差异，同时将消解教师身份的独立性，不利于形成全社会尊师重教的良好风气。

（二）加剧校园滋生官本位意识

学校管理模式的“衙门”倾向为众多学者、教师所诟病。作为知识传播和创造的重要场所，学校需

要秉持自由之思想、独立之精神的文化传统，为教

师潜心工作、学生健康成长营造民主和谐的氛围。以为教师身份公务员化可以充分汲取公务员管理制度的优点、完全摒弃公务员管理制度的缺点，过于理想主义。公务员从事公共管理职责，要求公务员以国家和人民利益为出发点，坚决服从上级决定，强调奉命行事。如果实行教师身份公务员化，公务员严格的等级晋升、工作考核、服从组织决定等潜规则、显规则，势必加剧官本位意识在校园的蔓延，使普通教师合法权益容易受到侵害。

（三）误导社会对公务员职业的理解

在众多持教师身份公务员化的论者看来，公务员是高地位、高工资、有保障的职业代名词，似乎教师身份公务员化成了破解教师队伍建设难题的根本途径。这不仅遮蔽了教师队伍建设存在的“真问题”，还把公务员职业作为社会的职业价值取向，甚至在某种程度上公务员成为带有贬义的职业类别。让教师依附于公务员序列，不仅没有给教师带来社会地位提高的效果，反而造成普通公民对公务员和政府的曲解。

（四）造成教师队伍管理的混乱

当前，教师队伍公务员化研究呈现“只破不立”的特征，多数论文探讨实施教师队伍公务员化的优点，但真正提出具有操作性办法可谓寥寥无几。这正是该命题的复杂性所致。教师有公办／民办、义务

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教育阶段／非义务教育阶段、专任／行政等区分，我们假定教师身份公务员化利大于弊，那么，哪个类别的教师应当纳入公务员管理序列？多数学者坚持以公办教师为例，排除了为教育事业作出重要贡献的民办教师，显然不符合《中华人民共和国民办教育促进法》中规定民办学校教职工“在业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励、社会活动等方面依法享有与公办学校教职工同等权利”，同时对民办教师权益保护和民办教育发展不利。把公办学校与民办学校的教师一起纳入公务员序列，又将造成民办教育的非理性膨胀和教师队伍管理的混乱。

四、对教师身份研究的建议

教师身份是牵涉教师管理的重大根本性问题，西方一些发达国家把教师纳入公务员序列进行管理，对提高教育发展水平带来积极影响，但现阶段我国教师身份不宜公务员化。由教师身份公务员化这一命题，引发学界对教师队伍管理的高度关注，为我们深入思考教师队伍管理的弊病提供了一个新的切人点。根据我国教师队伍管理实际，结合教师身份研究现状，本文对未来教师身份研究提出如下四点建议。

（一）实证分析是重要手段

《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国

义务教育法》对教师工资的提法成为多数研究者坚持教师身份公务员化的重要依据，但实际上教师工资与公务员差距到底多大、教师工资被拖欠的问题到底有多严重，目前尚无学者提出令人信服的实证分析数据。有论者提出“某一区级中学校长的年薪是７万元，同级公务员是１４万元！这让教师们怎么能

心理平衡？”这貌似义愤填膺，却忽略了“平均工资”

的界定，并且存在以偏概全的倾向。实证分析是实现教师身份公务员化研究由假设、猜想、推理到分析、验证、评判的必然选择。

（二）辩证思维是基本素质

近十年，寥寥数篇反对教师身份公务员化的论文，被淹没在力挺教师身份公务员化的海量论文中，而支持者对教师身份公务员化勾画出一副完美的图景，却没有考虑教师身份公务员化可能带来的消极影响。例如，侵害学校办学自主权、加剧社会对权力的膜拜、将官本位意识带入校园、学校行政化

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等，都有可能随教师身份公务员化成为侵害教育肌体的“毒瘤”。科学研究需要辩证、理性的思维，尤其是对教师身份这个“牵一发而动全身”的教育管理学命题，需要研究者采取更为辩证的科学态度。

（三）利用外文一手文献是关键措施

从目前已发表的教师身份研究的论文，没有一篇论文是直接引用外文一手文献，部分借鉴美国、日本、法国、德国等国教师公务员制度的论文，均是转引他人论文或教材，缺乏对外国教师管理制度的产生背景、历史沿革、实际效果等方面的剖析。因此，对外文一手文献的翻译、解读、分析，必将提高教师身份研究的学术含金量，避免我国借鉴他国教师管理制度而产生“水土不服”现象。

（四）多学科参与是有益补充

现有教师身份研究主要是教育学领域的学者，但教师身份涉及行政学、法学、管理学、社会学，甚至经济学、哲学等不同学科领域，需要更多学科领域的研究者积极关注教师身份这个实践性极强的命题，推动教师管理制度的改革完善。“在我国，因身份差异等导致权利不平等的现象俯拾皆是。且大都有法律法规依据，是合法的不平等。”Ｄ４］但就教师而言，将其纳入公务员序列管理并不能改变教师与公务员的本质区别。把教师纳入公务员管理序列作为解决教师队伍管理问题的思维方式，尚未从以国家主导的治理框架中解放出来，以简单化的思维模式混淆了问题的本质和根源。

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教师身份不宜公务员化

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

刘波， 刘泽环， Liu Bo， Liu Zehuan

刘波,Liu Bo(西南大学,重庆,400715)， 刘泽环,Liu Zehuan(低涌中学,广东东莞,523270)现代教育管理

Modern Education Management2012(4)1次

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引用本文格式：刘波.刘泽环.Liu Bo.Liu Zehuan 教师身份不宜公务员化[期刊论文]-现代教育管理 2012(4)