论基层检委会决策机制的完善

　　检委会是检察机关的业务决策机构，作为一种群体决策运行机制，曾为新中国的检察事业做出了巨大贡献，但随着社会情势的变化，其机制和功能发生了异化，主要存在以下几个方面的问题：检委会机构不规范；检委会功能异化；审议决议质量不高。检委会决策机制的完善有赖于建立完备的程序，而改革人员选用机制、规范审前审查程序、重构审议程序更是有助于保障决策的质量。　　【关键词】检委会；检察长；决策机制　　【中图分类号】D926.3 【文献标识码】A 【文章编号】1004—518X（2012）08—0147—06　　《人民检察院组织法》第3条规定：各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。作为检察机关的议事决策机构，检察委员会（以下或简称为检委会）的决定具有法律效力，以检察院名义或检察长名义发布执行。检委会决策以民主集中制为指导原则的群体决策机制，主要具有以下三个方面的优势：第一，通过整合群体成员的资源，可以获得更多的知识和信息。由于决策群体的成员来自于不同的部门，从事不同的工作，熟悉不同的知识，掌握不同的信息，容易形成互补性，进而挖掘出更多的令人满意的行动方案。群体决策有许多成员参加，知识面较广，信息量较大，能够产生较多可供选择的方案，又具有校正错误的机制，因而群体决策的结果往往比较正确。第二，可以增加成员对决策的接受程度和认可程度，因为其中也有他的声音。许多决策是在综合各成员意见的基础上形成的对问题趋于一致的看法，因而有利于与决策实施有关的部门或人员的理解和接受，在实施中也容易得到各部门的相互支持与配合。从而在很大程度上有利于提高决策实施的质量。第三，增强决策的合法性。群体决策过程与人类的民主理想是一致的，是民主的体现，因此，容易被认为比个人决策更合乎法律要求，可以有效避免个人决策者的独断专行。　　然而，一种初始设计完美的制度并不必然导致合理的、正当的和理性的结果。随着社会情势的变化，在司法现代化的进程中，检委会运行机制中暴露出的问题受到了广泛的关注，甚至已成为困扰实践的难题。本文正是对检委会决策机制所作的反思与重构。　　一、检委会机构设置中存在的问题与对策（一）问题　　作为检委会决策的主体，检委会成员由检察长、副检察长、检委会专职委员以及有关内设机构负责人组成。《人民检察院检察委员会组织条例》第3条规定：“各级人民检察院检察委员会委员的名额一般为……（三）省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、直辖市人民检察院为十一人至十九人；（四）县、市、自治县和市辖区人民检察院为七人至十五人。各级人民检察院检察委员会委员人数应当为单数。”《人民检察院检察委员会组织条例》还要求检察委员会委员应当具备检察官资格，不具备检察官资格的不能担任检察委员会委员。但无论是《人民检察院检察委员会组织条例》还是《人民检察院检察委员会议事规则》对检委会组成以及委员的任职条件、资格、任期、权利义务等等都没有明确的规定，只是在最高人民检察院下发文件中，仅明确公诉部门主要负责人、法律政策研究室主任应当是检委会委员。　　由于缺乏具体选用标准，检委会机构设置中存在以下一些问题：第一，检委会委员的选任制度不完善。委员人员结构行政化倾向明显，论资排辈现象、因“位”任职现象严重，党组成员成为“当然”的检委会委员，甚至有些非业务机构人员被任命为检委会委员。第二，检委会组成人员结构不合理。表现为年龄偏高、文化程度偏低、业务素质不强，究其原因，行政化色彩过浓，专业性不强。第三，任期无限制，缺乏更新机制。现行法律对检察长的任期做了明确限定，但未对检委会委员的任期作出限制，委员除调离或退休提请免去外，很少被免职，造成很多委员任期的“终身制”，素质较低的委员不能被淘汰，素质较高的人员不能进入，影响了检委会的议事质量与效率。第四，专职委员定位不明确。这些突出表现在：一是专职委员的职责设定较为混乱；二是专职委员经常兼任二级机构负责人或业务部门检察员，履职保障不到位；三是一些基层检察院设定的专职委员并不具体从事检委会的工作，有些基层检察院的专职委员属于院领导，直管业务工作或其他工作。第五，辅助机构编制不足，协调能力不够。　　（二）对策　　针对上述情况，我们认为我国应当吸收一定比例的、具有较高法律水平和较强议事能力的检察官进入检委会机构，主要应做到以下几点：第一，建立检委会委员任职资格制。我们可设置一定的任职条件，比如规定检察委员会委员必须具备一定的学历、办案年限、办案数量、理论水平及道德修养等条件；可采取竞争上岗、民主推荐、考试考核等具体方式进行。第二，对于业务骨干可采取公开、公平、公正的原则进行选聘。第三，打破委员只进不出的“终身制”，对任期作出明确规定。第四，加大对检委会委员的培训力度，把检委会的学习规范化、制度化、经常化，力图全面提高检委会委员素质。第五，建立定期述职、优胜劣汰制度。让每名检委会委员定期向全院干警述职，全院干警根据实际情况对检委会委员进行评价，对确实不能严格履行职责、不符合标准的委员提请人民代表大会予以免职。第六，明确专职委员的权责。专职委员除履行《人民检察院检察委员会组织条例》第7条规定的委员职责外，还应承担一定的职责。比如审查上会案件和事项，提出意见供检委会决策参考，负责检委会决定事项的督办、检查、落实工作等。原则上检委会专职委员不应再分管具体部门或兼任部门负责人，应当专门司职于检察委员会或主要司职于检察委员会。当然，我们也应赋予专职委员相应的权力，比如对提请检委会研究案件、事项的阅卷权、询问权和建议权等。第七，配备专职的辅助人员。检委会决策是一个有机体系，包括诸多环节和要素。根据组织学原理，为了实现其工作机制，常设的委员会应当而且需要设立固定的办事机构。检委会办事机构的职责繁多而刚性，需要强有力的承担主体，我们认为对于基层检察院来说，配备专职检委会工作人员是合理的，也是其必须要做到的，具体可采取两种形式：一是设立检委会办事机构，二是配备检委会专职人员。其主要有三种模式可供选择：第一，独立型。检委会办公室具有独立编制、专职工作人员。第二，复合型。检委会挂靠其他部门，合署办公。第三，由专职委员承担。 　　二、决策范围界定中存在的问题与对策　　（一）现状与问题　　当前，实践中存在两种趋势：一方面大量的案件涌入检委会讨论，但真正疑难复杂案件比较少，即突出表现为审前过滤功能不足；另一方面，还存在着“轻议事，重议案”的倾向。产生这两种倾向的原因，固然有怕承担责任的因素在里面，但最主要的原因还是提交审委会的条件不明确。在检察院实际工作运行当中，具有决策权的内部机构有院党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等。各机构相互间的地位、作用、职能定位都没有清楚地界定，在实际工作中，存在交叉混淆、相互替代的现象，无法理顺党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等机构之间的关系。检察院的议事机构自成一体，随意性较大，甚至存在由其他机构侵夺检察委员会职能的现象。对于一些本应提请检察委员会讨论的重要事项，由其他机构代行，这种状况不仅违背了有关规定，同时也降低了检察委员会的权威和作用，影响了检察委员会决策职能的发挥。　　关于提交检委会的条件，《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》都规定：检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。但对于重大案情和重大问题却存在不同的理解。　　2009年《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第3条对重大案件进行了规定，主要包括：有重大社会影响或者重大意见分歧的案件；根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件；提请抗诉的刑事案件和民事、行政案件；应当提请上一级人民检察院复议的案件；下一级人民检察院提请复议的案件。如何理解“根据法律及其他规定应当提请检委会决定的案件”？根据《刑事诉讼法》第67条规定：人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条也规定：人民检察院办理的所有刑事案件，都应当由检察长或者检察委员会决定。那么检委会应当讨论哪些案件，其范围仍然无法确定，因而导致实践中提交检委会的案件激增。　　同样，《人民检察院检察委员会组织条例》也将交由检委会讨论决定的其他重大问题具体规定为7个方面，2009年《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第3条则进一步明确为9个方面：（一）审议在检察工作中贯彻执行国家法律、政策的重大问题；（二）审议贯彻执行本级人民代表大会及其常务委员会会议，拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告、专项工作报告和议案；（三）最高人民检察院检察委员会审议检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等，省级以下人民检察院检察委员会审议本地区检察业务、管理等规范性文件；（四）审议贯彻执行上级人民检察院工作部署、决定的重大问题，总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；（五）审议重大专项工作和重大业务工作部署……；（六）经检察长决定，审议按照有关规定向上一级人民检察院请示的重大事项……以及应当提请上一级人民检察院复议的事项……；（七）经检察长决定，审议下一级人民检察院提请复议的事项……；（八）决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避；（九）审议检察长认为需要提请检察委员会审议的其他议题。从内容上看，上述法律文件对“其他重大问题”事项的规定基本上涵盖了检察业务工作中的所有重大问题。但是在实践中如何界定议事范围的界限，还需要明确检委会与党组会、院务会的界限。事实上，在检委会创建之初，检察院所有的重大问题都是由检委会讨论决定的，就连检察官也是由检委会推选的。但是随着各级人民检察院党组的设置，院务会的出现，重大问题的界限变得模糊。久而久之，除非法律明确规定必须经由检委会讨论的案件之外，其他那些属于全局性、一般性、集中性的检察事务，便“能不上检委会就不上检委会”，在实践中自然而然地被“归口”至党组会、院务会等进行决策或部署了。　　（二）对策　　1.明确重大案件的范围。我们认为检委会讨论决定的案件应当限定在“重大案件”的范围之内，而不能任意扩大范围。所谓重大案件主要指两类案件：第一类是普通重大案件；第二类是有重大社会影响的案件。普通重大案件包括：（一）抗诉案件；（二）存疑不起诉案件；（三）拟撤案、不起诉的重大职务犯罪案件；（四）有重大意见分歧的案件，主要涉及罪与非罪、此罪与彼罪类案件；（五）上级交办的案件或向上级请示、提请答复的案件；（六）国家赔偿案件；（七）相对不起诉案件。这其中存疑不起诉案件、拟撤诉不起诉案件及相对不起诉案件均属于对权利处分具有终局性的案件，具有结束程序的效力。需要说明的是普通重大案件的界定是一个动态的过程。第二类案件是有重大社会影响的案件，具有明显的地方性。由于这些案件在社会上有重大影响，甚至可能影响辖区内的社会稳定，因此必须被慎重处理，提请检委会讨论决定。这类案件主要包括：第一，涉众案件。既包括被害人众多的金融诈骗类案件，也包括群体性参与事件，这类案件极易影响社会稳定和公共管理秩序，也极有可能引发群体性上访。第二，黑社会性质犯罪案件。第三，危害国家安全案件。第四，涉外、涉港澳台人员犯罪案件。第五，社会公众比较关注的案件。第六，党委、纪委和上级院交办案件。　　2.理顺检察委员会与院党组、检察长办公会、院务会之间的关系。院党组、检察委员会、检察长办公会、院务会都是具有决策权的内部机构。在检察院实际运行当中，各机构相互间的地位、作用、职能定位没有清楚界定，存在交叉混淆的情况，影响这些机构决策作用的发挥。因此，我们要对检察委员会议事范围予以明确界定，严格区分检察委员会与院党组、检察长办公会、院务会的职责范围。党组会决策主要是政治性工作和队伍管理工作，如贯彻执行党的路线、方针、政策，检察工作的工作思路及相关工作部署，研究决定思想政治工作、组织人事、纪检监察等工作，检察机关党组的自身建设等重大事项。院务会主要是讨论院内设机构、部门之间的协调关系问题及通报各部门工作情况，分析和部署检察工作，传达上级有关指示等。检察长办公会决策主要是行政事务，如研究安排日常工作、行政管理、装备、基建事务等，其中心作用在于为开展各项工作提供必要的物质保障和行政管理。作为纯粹的检察业务决策、指导性机构，检委会是由检察长、副检察长和主要业务部门负责人组成的集体，根据《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定，其讨论的往往是涉及检察机关的发展方向，对检察工作具有长远性的、普遍性的影响，或者涉及检察工作的全局。从制度上明晰检委会与其他决策机构的议事范围界限，理顺彼此之间的关系，从而有助于实现检委会应有的制度功能。 　　三、审查程序中存在的问题与对策　　（一）现状与问题　　根据《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定，有权启动检委会决策程序的主体有3个：检委会委员、承办部门、检察长。《人民检察院检察委员会组织条例》第7条规定：“检察委员会委员应当履行下列职责和义务：……（二）经检察长批准向检察委员会提出议题或者提请复议……”《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第9条规定：“承办部门提请检察委员会审议事项或者案件，应当符合本规则第三条规定的范围。检察委员会委员提出议题的，经检察长同意后可以提请检察委员会审议。”第10条规定：“承办部门提请检察委员会审议事项或者案件，由承办检察官提出办理意见，承办部门讨论，部门主要负责人签署明确意见，经分管检察长审核后报检察长决定。”《人民检察院检察委员会组织条例》第17条规定的检委会办事机构的职责中就包括“对提交讨论的案件或者事项提出法律意见”、“对提交讨论的有关检察工作的条例、规定、规则、办法等规范性文件提出审核意见”。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第12条规定：“检察长决定将议题提请检察委员会审议的，检察委员会办事机构应当对议题进行审查，认为承办部门的议题和提请审议的程序不符合有关规定、书面报告或者说明的内容和形式不符合规定或者欠缺有关材料的，应当提出意见后由承办部门修改、补充。必要时，对议题的有关法律问题可以提出研究意见。”第13条规定：“检察委员会办事机构提出检察委员会会议议程建议，报请检察长决定。”　　但是，我们发现，根据上述法律规定，审前审查程序很容易沦为走过场的一种形式，起不到过滤的作用。从表面上看，检察长在审前审查中起决定作用，但实际上检察长对于分管检察长提出的审议提案予以否决的很少。实践中具体的操作程序，就是承办部门的副检察长报经检察长同意后再将议题提交检委会办事机构受理。这就会导致检委会办事机构的事前审查流于形式，既然检察长已经决定了，那么检委会办事机构的“对提交检察委员会讨论的案件或者事项材料是否符合要求进行审核”的职责，就会失去意义。　　（二）对策　　产生上述问题固然与检委会办事机构编制不足有很大的关系，但更重要的是检委会工作体制在实践中逐渐异化的结果。为改变这种状况，我们认为应转换观念。将检委会办事机构的审查由形式的审查改为实质性的审查，真正承担起“服务、管理、监督、参谋”的职能，在审查内容上实行对议题进行程序与实体的全面审查。各地检察机关也在探索检委会办事机构由单纯会务工作向参谋型工作转变的实践。广东省深圳市人民检察院检委会办公室在审查机制上采取“双人审查、集体决策”的机制。检察委员会办公室受理案件，由案管系统按照办案人员排列顺序进行分案。检察委员会办公室的办案人员进行全面审查的同时，由分管副处长进行同步审查。审查意见由检察委员会办公室全体人员进行讨论，采取少数服从多数的原则形成检察委员会办公室审查意见，以保证检察委员会办公室审查意见的准确性。我们认为鉴于目前绝大多数检察机关尤其是基层检察院的检委会办事机构的实际条件，授权检委会专职工作人员进行实体审查并向检委会专职委员汇报后，形成检委会办事机构意见，作为检委会参考意见，是可以推广操作的。　　四、审议程序中存在的问题与对策　　（一）现状与问题　　《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第17条规定：检察委员会审议议题，应当全面听取承办部门、承办人员的汇报。承办部门汇报后，检察委员会委员可以就相关问题提问，承办部门应当进行说明。对于重大问题的汇报，主要通过书面材料，检委会委员完全可以通过自己的知识和经验做出判断，承办人员只需要汇报起草的缘由、法律依据、征求意见等情况就可以了。关键是对于重大案件的汇报如何进行？检委会委员一边听着承办人的口头汇报，一边浏览书面汇报材料的模式有待改进。　　《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第16条规定了检委会审议议题的程序：检察委员会委员提问、讨论；会议主持人发表个人意见、总结讨论情况；表决并作出决定。应当说明确规定检委会审议议题的程序可被分为两个阶段：第一，讨论程序；第二，表决程序。第18条、第21条又规定了讨论的发言顺序，即检察委员会专职委员发表意见；未担任院领导职务的委员发表意见；担任院领导职务的委员发表意见；会议主持人在委员发言结束后可以发表个人意见，并对审议的情况进行总结。　　从实践中看，按照上述程序操作，我们认为其主要存在以下几个方面的问题：　　1.审议前对案情了解不充分。造成这种情况可能存在以下几个方面的原因：其一，检委会办事人员编制太少，而上会讨论的案件又比较多，加之提交讨论的随意性也比较大，因而检委会办事人员提交的汇报材料不可能十分完备。其二，讨论前缺乏必要的案情报送机制。检委会办事人员没有事先将纸质版的案情呈报检委会成员，使检委会成员缺乏了解案情和思考的过程。其三，汇报方式效果不佳。由于一般采用口头汇报的方式，导致检委会成员一边浏览书面汇报材料，一边听取口头汇报，因而在很短的时间内，检委会成员很难做到深入了解案情，并作深入的思考。　　2.表达意见的方式不科学。一方面，绝大多数基层检察院在自行制定的检委会议事规则中没有明确规定检委会委员的发言形式，而在实践中多采用即兴发言的形式，这种方式容易导致委员在讨论议案时抓不住议案的中心，使讨论流于形式，还会使委员们相互影响，尤其是部分委员碍于职务、资历、学识、领导权威或情面等主客观因素，不愿发表不同或截然相反的意见，或是仅仅以“同意”两字一带而过，导致发言内容的真实性大打折扣，使一些案件的讨论呈现“一边倒”倾向，起不到检委会集思广益、凝聚集体智慧和力量的作用。这在无形中也削弱了检委会议事议案的职能，不利于保证检委会的工作质量。另一方面，委员们普遍语速较快、信息量大，因而检委会办事机构工作人员在做会议记录时很难做到准确详尽，导致会议记录无法真实、详细、客观地反映委员的意见，极易影响检委会决定的质量和错案责任追究制的落实。 　　（二）对策　　审议程序是检委会决策机制的关键和核心，审议程序是否科学、规范直接关系到审议决策的质量。为克服当前审议程序中的弊端，鉴于提交检委会讨论的事项性质各异，我们应根据其性质的不同，将提交检委会讨论的案件分为三种：第一种是对权利处分具有终局性的案件，具有结束程序的效力的案件，包括存疑不起诉案件、拟撤诉不起诉案件及相对不起诉案件等；第二种是其他重要案件；第三种是重大问题。在此基础上，我们根据其性质的不同在审前准备和审议程序中予以区别对待。改革的方向主要集中在以下几个方面：　　1.提高检委会办公人员和承办人员汇报案情的质量。为此我们要做到以下几点：首先，是精心制作提交材料。在提交检委会讨论案件之前，承办人员和检委会办公人员应事先全面了解与汇报相关的基本情况，包括案件及当事人的背景、犯罪起因、目前各方面的态度、上级要求等；同时要全面了解案件事实，梳理案件事实和证据；对案卷材料进行认真筛选、整合和提炼。重点是把与汇报要解决的问题的相关部分吃透，把证据间的分歧或矛盾点搞清，把采信的分析和依据弄明白。在报告中承办人员和检委会办公人员应简练引用和概括案情及证据，做到既突出重点，又高度揭示案情的全貌。其次，精心准备，查阅法律。办案人要仔细查找讨论案件时可能适用的法律与司法解释，准备相关法律资料以备讨论之需，并从法律视角和公正立场准确认定和判断事实、证据，形成自己独立的见解，并为支撑自己的观点寻找坚实的事实依据和法理依据；应特别注意针对要解决的问题所涉及的法律的重点把握。再次，加强检委会决策活动的全过程应当需要加强信息化建设，以提高检察委员会议事的科技含量。比如将需讨论的议题信息直接由案管系统中收送案平台导入检委会办公模块，并通过PPT演示汇报等形式，更加形象直观地反映案件办理情况。检察委员会委员在会议开始前登陆该系统，查阅会议议题内容或案情汇报材料信息，大大减轻会前准备工作量，促进检察委员会工作信息化水平的提高。显然，利用PPT等信息化方式演示相关证据的汇报做法，有助于一定程度上回应外界对检委会不看案卷就定案件的质疑。根据《最高人民检察院检察人员执法过错责任追究条例》规定，承办人对自己汇报的案件事实负责，检委会对作出的决定负责。但是在对案件作出决定的实践中，对事实的分析判断往往与案卷中所收集到的证据材料关系密切。对证据材料的理解，以及对证据之间、证据与案件事实之间关联性的挖掘，与个人的经验和能力密切相关。面对着诸多的证据审查判断，尤其是关键性证据的认定，为确保检委会委员在掌握案件的客观事实情况，在承办人汇报后，检委会办事机构人员应当进行补充汇报。当检委会委员就相关问题进行提问时，承办人员应当作出回答。如果承办人员所作回答与事实、证据有误，检委会办事机构人员可以进行纠正或分析说明。最后，应建立审议前报送制度。在检委会开会前3～5天，检委会办事机构工作人员将议案送达检委会委员，让委员能提前了解议案的内容。　　2.检委会上讨论的议案，往往是重大、疑难、复杂的案件或是对有关检察机关重大事务的处理，因此仅仅采用口头发言的形式往往难以保证检委会决定的质量。但若兼采口头和书面发言形式，则能较好地发挥两种发言形式的优势，既保证检委会的议事效率，又保证议事质量。因为通过书面发言形式，可以促使委员对自己的发言认真负责，增强委员对议案讨论和表态的责任意识，也有利于检委会委员错案责任追究制的实施。具体做法是，在检委会开会前3～5天，检委会办公室工作人员将议案和《检委会讨论议案意见表》一并送达检委会委员，让检委会委员能在适用法律问题上有充分的考虑，进而形成自己对提请讨论问题的初步处理意见，然后在《检委会讨论议案意见表》上填写自己的意见及对议案存在的疑问，从而使检委会委员在会上听取承办检察官汇报后，能够根据《检委会讨论议案意见表》上的提示进行发言和做必要补充，以减少随意发问、表态不够慎重等现象。另外，这种书面发言应分为一式两份，一份在讨论前交主持人，一份自己留作发言底稿，这样便于区分哪些人在会议上修正了意见，对于修正意见的，主持人应给予机会陈述修正理由，这样可以杜绝受其他因素干扰而违心做出决议的情形。　　3.引入公开听证制度。对权利处分具有终局性、具有结束程序的效力的案件，检委会应当听取侦查人员、犯罪嫌疑人及其律师、被害人、诉讼代理人及其专家鉴定人等案件的陈述、质证、辩论。当然，所有这一切当依据规范的程序完成。　　【责任编辑：龚剑飞】