影响我国耕地保护的主要因素及法律对策探讨

2008年第10期改革与战略

NO.10,2008

第24卷（总第182期）

REFORMATION&STRATEGY

（Cumulatively,NO.182）

影响我国耕地保护的主要因素及法律对策探讨

陈少锋

（赣南师范学院政治与法律学院，江西赣州341000）

[摘要]耕地是人类赖以生存的生命线。随着我国城镇化和工业化建设的不断推进，耕地不断遭到破坏，耕地保护问题日益突出其重要性。影响我国耕地保护的因素主要表现为环境问题、政府征地权的滥用以及土地闲置等。必须运用法律手段，采取切实措施对耕地进行保护。

[关键词]耕地保护；影响因素；法律对策[中图分类号]F301.21[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2008)10-0027-02

TheMainFactorsImpactingChina'sFarmlandProtectionandtheLegalMeasures

ChenShaofeng

(PoliticalandLawDepartment,GannanNormalCollege,Ganzhou,Jiangxi341000)

Abstract:Farmlandisthefoundationforthesurvivalofmankind.AsChina'surbanizationandindustrialization,farmlandhasbeencontinuouslyundermined,andfarmlandprotectingproblemhasbeenhighlighteditsimportance.ThemainfactorsimpactingChina'sfarmlandprotectionaretheabuseoflandrights,environmentalissuesandlandlyingidle,andsoon.Wehavetouselegalmeansandtakeeffectivemeasurestoprotectfarmland.

Keywords:farmlandprotection;factors;legalmeasures

耕地主要是指经过人类开垦与培（朱红波，2006）。影响我国耕地保护的化、沼泽化、土壤肥力衰减等造成的土育，并用于种植农作物的土地（具体包因素非常多，笔者认为，环境问题、政壤质量下降总面积约4.6亿hm2，占全国括了新开荒地、休闲地、轮歇地、草田府征地权的滥用以及土地闲置过多等因土地总面积的40%，是全球土地退化轮作地，以种植农作物为主，间有零星素在一定程度上严重影响到我国耕地保总面积的1/4（朱红波，2006）。

果树、桑树及其他树木的土地和耕种时护工作，成为目前影响我国耕地保护的1.完善耕地保护环境方面的法律间在三年以上的滩地、海涂）（成升主要因素。

规范。“现行的《环境保护法》在立法魁、谷树忠、王礼茂，2003）。影响人上只注重对防止环境污染和其他公害的类生存与发展最重要的因素之一是耕地一、环境问题对耕地保护的影响及法律规定。很明显，将其作为环境保护数量。保有稳定且充足的耕地数量，是法律对策

的基本法还有着名不副实的缺陷。”我国社会主义新农村建设最重要的问题（曲格平，2002）我国环境保护方面的之一，也是我国整个社会包括经济运行环境问题包括地理、生态、阳光、立法必须增加自然资源保护方面的分量的重大安全保障。《国民经济和社会发大气甚至人口问题，环境问题的出现对特别是对耕地保护方面的规定，增加对展第十一个五年规划纲要》提出了耕地耕地保护造成不利影响。环境恶化造成一些工厂外排污染物对耕地造成危害的保有量保持1.2亿hm2的约束性指标，这水土流失、土壤沙化、土壤盐碱化、土预防与处罚以及自然灾害的有效预防等是一条不可逾越的“红线”。近年来，壤贫瘠化、土壤污染，致使耕地质量下方面的规定。建议由全国人大将《环境随着工业化、城市化进程地不断加快，降。随着工业化的推进，由于不少存在保护法》作为国家基本法予以修改制耕地资源状况逐步恶化，优质耕地不断污染的工厂为追求利润最大化不对污染定。只有制定出一部环境保护基本法来减少，耕地生态环境质量不断下降，根物进行有效处理或只进行简单过滤就直指导和统领目前全国二十多部单项环境据土地利用变更调查结果，2004年全国接排向外界等原因，导致许多质量很好与资源保护法律，以《环境保护法》为耕地面积为1.2亿hm2，与1996年全国的耕地遭到不同程度的破坏，隐性减少核心形成一个环境资源保护法律体系，耕地面积1.3亿hm2相比，8年间减少了我国的耕地数量，增加耕地保护的广度才能更好更有效地保护好自然资源，更760万hm2耕地，年均减少耕地95万hm2

和难度。据统计，因水土流失、盐渍好地为耕地保护提供法律支持。此外，

[作者简介]陈少锋（1972-），男，湖南桂阳人，赣南师范学院政治与法律学院讲师，法学教研室主任，法学硕士，研究方向：行政法学。

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年10月21日，，要求各地加强。对党的管理法》第二条第四款规律规范，仅有的一些法律条文也存在缺陷。其次，政府滥用征地权，超出“公共利益”的目的。由于相关法律对“公共利益”没有明确的法律界定，对公益性征地和非公益性征地的界限不明确，征地的“公益性”容易被异化。在实践中，有些地方政府为了政绩的考虑，往往大量动用征地权，征地明显超出“公共利益”的需要。这样的“征地权”行使致使大量的优质耕地被占用或闲置。

1．合理界定相关法律概念。目前对“公共利益”没有明确的法律界定。公益性征地和非公益性用地的界限不明确，征地的“公益性”容易被异化。当前应尽快以立法的形式对“公共利益”的范围加以明确。可借鉴国外的经验，采取概括及明确列举相结合的形式界定“公共利益”的范围。当然，由于各种因素的制约，公共利益本身的界定确实是一个立法操作比较困难的问题，在立法时可考虑重点从程序规范的角度来约束具体公共利益产生和认定过程的公共性。也就是说，建立一个具有充分体现民意与民主价值的认定程序机制。如听证。不管具体现实如何复杂，公共利益的真实性及其实行的必要性，经由相应的程序约束得到最大程度的保证。

2．完善征地程序。借鉴国外经验，制定详细、具体的征地程序，从程序法制方面限制政府的征地行政行为。一是将征地目的合法性审查纳入一般程序中，确保只有公共利益才能征地，严格执行《土地管理法》中的征地审批制度。国务院或省级人民政府应加强对土地征收或征用目的合法性的事前审查和事后审查，在申报征地过程中，由指定的机构审核该项目是否符合“公共利益用途”。二是应明确对行政机关的监督制约机制，防止行政机关既当运动员又当裁判员，随意侵害集体和个人的合法权益。三是严格执行征地程序中征地范围、补偿安置、费用使用管理等各环节的公告制度，提高征地的透明度和公示性。四是建立和确保被征地者有通过听证、申述和上诉等多种方式维护自己权利的法律渠道和救济途径。

3．完善物权规范，以权利制约权力。仅依靠征收程序来规范征收行为是不够的，还必须靠完善的物权规范来制约行政征地权，尤其是进一步完善物权法中土地民事权利规范，以求达到农民用权利制约政府征地权的目的。首先，

完善集体土地所有权。明确集体土地所有权的主体，使集体土地有法律意义上的所有权主体。在权利受到侵害时，真正的所有人才可以权利主体的身份行使权利，寻求法律保护，从而保证耕地的合理利用，不易被不正当的理由随意征用。其次，建立完善的土地用益物权制度。只有建立完善的用益物权制度，赋予土地使用者以真正民事意义上的物权，从而有利于民事活动中切实保护好土地所有者与土地使用者双方的利益。赋予农民以土地用益物权，使其享有真正意义上的民事权利，让广大农民以主体的身份参与到耕地保护当中来。

4．建立健全被征土地买回权制度。买回权是指被征收土地原所有者在征收所据以存在的公益目的未能实现的情况下请求买回该幅土地的权利。土地征收作为一种强制性剥夺土地所有权的行政行为，其得以成立必须是以公共利益为唯一目的，是依据国家主权实现对“公益”的追求。一旦这种追求无法实现，即被征收土地失去了公益目的的依托，该幅土地就处于不稳定状态，而土地所有权的转移也不再具有合理性。在这种情况下，对原土地所有人的“私益”的维护只有通过买回权制度来实现。它能够有效克服中国传统的土地所有权移转中的单向流动性以及国家对土地所有权的垄断中的利益失衡，可以对公权力予以制约，减少耕地的闲置浪费。

三、土地闲置对耕地保护的影响及法律对策

据有关部门统计，目前我国闲置和批而未用的土地数量惊人，其中包括大量的耕地资源。大量土地的闲置造成了土地资源特别是有限耕地资源的浪费。由于目前我国关于对土地闲置治理方面的法律制度还不完善，使得土地闲置始终得不到根本治理。例如，虽然《土地管理法》第三十七条中规定：已办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。但“未动工建设”和“未使用”是两个不明确的法律用语，什么情

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