厦门等市行政区划调整

厦门市创新行政区划管理体制实施行政区划调整工作

在国家有关部门和省委、省政府的正确领导和关心支持下，经过近一年的酝酿研究、报批和组织实施，到2004年底，我市的行政区划调整已基本结束，区级行政区划的界线已勘定完毕，各级区级行政机构先后组建成立，人员分流安臵工作基本完成。在整个区划调整过程中，社会稳定，人心平稳，没有产生较大的社会的波动，厦门市的经济社会各项事业继续保持快速增长，2004年国内生产总值达到883.21亿元，增长16%，超额完成了年初的预期目标。

一、行政区划调整的主要思路

根据国务院《关于同意调整厦门市部分行政区划的批复》精神，厦门的行政区划将由原来的七个区减少为六个区，即原有的厦门岛外的同安区拆分为同安区和翔安区；杏林区迁址更名为海沧区；集美区吸纳部分原杏林区的行政区域仍保留原有区名；岛内的开元区、思明区、鼓浪屿区合并组成新思明区，原湖里区保持不变。原国家批准的海沧投资区管理委员会与海沧区实行“两块牌子、一套人马”管理。此次区划调整，厦门由实际运作中的“八区”减为“六区”，调整范围之大是建市以来最大的，难度也是最大的。之所以如此调整，主要是基于几点考虑。

（一）整合区级资源，提高区级的经济社会发展能力伴随着我国经济的快速发展，厦门市的经济始终以年均超15%的速度在腾飞，但区级经济的规模一直不大，比重偏小。2001年各区的国内生产总值仅为227.27亿元，仅是全市的40%。各区间资源配臵不合理，发展不平衡，差距大。

以土地面积为例，最大的同安区是最小的鼓浪屿区的五百二十八倍，而人均财力最强的开元区是最弱的同安区的三倍多。各区为求自身发展，划地为牢，展开激烈的无序竞争。对各区而言，重复建设严重，资源浪费大，产业跟风盛行，搞工业都搞工业，上高科技都上高科技，产业趋向同质性，特色不鲜明，缺乏核心竞争力；对全市而言，城市功能定位难以到位，产业配套难以形成，从而无法产生规模效应。希望藉此调整，使各区在土地、人口等资源的配臵相对均衡，具备一定的发展空间，规范区间的竞争，从而协调市区两级的发展，利于全市形成合力，实现市区两级发展目标。

（二）改革创新，突破体制羁绊

厦门市的面积仅有1567平方公里，划为七个行政区，行政成本偏高。以鼓浪屿区为例，面积仅有1.91平方公里，却按照区级机构配备，五套班子齐全，公检法配备。机构臃肿，人浮于事。鼓浪屿公安分局一年的办案量不及其它分局一个派出所一个月的办案量。在调研中，社会各界要求改变现状的呼声甚高。根据党的十六大创新体制的要求，厦门市委、市政府果断做出了在行政区划调整中，不做“加法”做“减法”的决定，减少行政区数量。在行政区划调整的同时，对区级机构和人员进行优化配臵，大胆削减不必要的机构和人员，从而达到降低区级行政成本、提高人员素质的目的，增强区级发展经济和管理社会事务的能力。

（三）适应厦门城市建设的需要

厦门市的建设长期以来集中于岛内，忽视岛外，造成了岛内外的经济发展不平衡，岛外同安区人均GDP水平只相当于岛内平均水平的四分之一强。岛内外城市化水平差异巨

大。岛内区的城市化水平为92.5%，岛外三区的城市化水平仅为24%，其中同安区只有14%，大大低于全市57%的平均水平。近年来，岛内的发展趋向于饱和，开发空间有限，而岛外尚有大量可开发用地。市委、市政府及时调整发展战略，制定了海湾型城市发展目标，“金蝉脱壳”，将发展重点由岛内转向岛外。行政区划调整及其一系列的配套政策也是围绕这一战略目标，为海湾型城市建设服务。

二、行政区划调整的指导思想和原则

行政区划的指导思想是：以“三个代表”的理论思想为指导，从“三个有利于”的角度出发，以党的“十六大”报告提出的“鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列”的要求为准绳，整合资源要素，力求在行政管理体制上有所创新，解放生产力，发展生产力，降低政府的运作成本。以“合理、均衡、稳定、成建制调整”为总的指导原则，做到既要改革，又要发展，更要稳定。在组织实施中，重中之重是做好干部的思想稳定和分流安臵工作。

三、基本措施和做法

（一）深入调研，精心研究，科学决策,缜密实施。首先由市委、市政府主要领导亲自负责，成立专门的课题调研小组,制订区划调整方案。通过学习取经和大量的调查研究,调研小组提出了八个调整方案。在一定范围内征求意见后，调研小组对意见比较集中的两方案进行再论证、利弊分析。科学扎实的前期调研为改革的成功提供了前提条件。

其次,广泛收集各方意见。调整方案以座谈会等各种方式征求市五套班子领导、民主党派、专家和普通百姓的意见。在对方案补充论证的过程，也是全市方方面面统一认识的过程。在保留“七区”还是减为“六区”的争论中，各级干部进一步理清思路，逐步认同了最终上报的“六区”方案。这为下一步的组织实施奠定了良好的思想基础。

在调整方案报批的同时，立即着手组织实施。成立了以市委书记任组长的厦门市行政区划调整工作领导小组，组成办公室。以“事”为主线，如人事调整、资产负债划分、区划勘定等确定分工负责领导和机构，以“区”为单位确定协调领导，实行条块结合，分工协调，确保一对一的无间隙地调整，尽可能避免波动产生。坚强有力的领导和深入细致的协调是实施成功的关键。

（二）调整市区两级事权，增强区级行政管理权限以“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式”的精神为指导，不断探索和实践，创新管理体制和运行机制。紧紧把握行政区划调整的重要契机，本着“转变职能、统筹发展”的总体思路，及时调整市区两级部分事权，进一步完善政府分级管理体制，理顺市区两级政府的关系，充分调动各级政府的积极性和创造性，达到合理配臵资源，降低行政成本，促进我市社会经济协调发展的目标。市区两级政府部分事权调整以树立全局观念为重，从全局的高度考虑和着手管理权限的划分。由于现有资源是按照原有行政区的管辖范围配臵的，这次区划调整将打破原有格局，这就需要对事权分工进行通盘考虑，该下放的下放，该上收的上收，使资源配臵趋向合理。同时，市区两级政府部分事权

的调整还应有利于政府进一步转变职能，提高工作效率，凡需移交给行业协会办理的就移交给行业协会；凡需要通过“服务中心”受理的就进入“服务中心”，实施行政提速；凡事权下放有利于简化手续，节约成本，提高效能的就下放给区管理。

（三）改革市区财政体制，实行分税制

市区两级政府部分事权调整必然要求市区财政体制进行改革，以做到“责权利统一”、“人随事走，财随事转”。因此，对于现行市区财政体制作出了五个方面的改革：一是重新划分市区两级政府的财政收入范围。如将我市垄断性行业和特大型企业的地方级收入全部划为市级收入，将与经济发展关联度高、增长稳定的税种作为市区两级的共享税种，将适合全市集中征收的项目作为市级固定收入，调整国有土地使用权有偿使用收入、房地产项目的税收、餐饮娱乐酒店业税收的分配制度；二是确定市区两级共享收入的分成比例。结合实际情况，区分岛内、岛外的差别、新区、老区的差别，将市与各区共享收入的分成比例划为三类，以达到促进各区共同发展的目的；三是配合市区两级政府部分事权调整，对下放到各区的事权所涉及的财政支出范围亦作为相应调整，即在事权下放到区后，其原由市财政承担的支出仍由市财政按基数年核定基数；同时确定财政体制调整基期和相关的体制改革衔接问题。

1、资源配臵更趋合理，利于我市发展的均衡性和整体优势的发挥。此次我市实施的行政区划调整对于配臵各区的社会经济资源的合理程度取得了较大提高。首先是相对均衡了各区土地、人口及社会经济资源。如将原同安区划分为两

个区，大为改观了该区目前面大、人口多及发展任务重的困难局面。该区调整前的土地面积约1090平方公里，占全市的三分之二左右，人口约55万人（户籍人口），占全市的近42%，但作为厦门市最大的行政区，其经济总量却只占全市的12%左右。比重很大的农村人口（约84%）、匮乏的农业生产资源，致使农民收入水平只及全市平均水平的80%左右。工业化、城市化水平低，导致第三产业发展的受限，造成了全区财政收入状况不佳的现实。因人口占全市比重大，所负担的社会事务也大，其中仅教育费用支出就接近地方财政收入的一半，使财政成为“吃饭财政”，无力支持经济更快发展。再者，众所周知的鼓浪屿区是厦门市最小的行政区，也是全国最小的副厅级行政区。人口不足2万，面积不足2平方公里。随工业的消失，经济发展仅局限于以旅游业为主要内容的状态。因而其发展受到较大限制。不宜再继续作为厦门市的一个行政区单独存在了。而经过适当的行政区划调整，将同安区划分为两个行政区，相对缩小同安区人口规模和面积，加之撤销鼓浪屿区，使全市各区相对平衡。更为重要的是厦门建设海湾型城市的发展规划的战略方针亦要求作为厦门两翼之一的东部地区担当重任，但就调整前东部地区经济发展状况而言，是不能胜任的。因此，通过行政区划的调整，从客观上为海湾型城市建设的发展战略的顺利实施奠定了良好的城区结构的基础。

2、加强岛外行政资源，构建城市发展战略的坚实基础。通过行政区划的调整，将我市区级政府的设臵布局由岛内转向岛外，变调整前岛内四个区，占半数以上的区级政府资源为岛内设臵成两个区，占三分之一资源的状态，较调整前降

低约20%。区级政府行政资源的外移，改善了岛外或因面广人多导致的管理困难或因缺乏行政资源导致的效率低下的局面。如海沧投资区是我市最大的投资区，也是全国最大的国家级投资区，经过十多年的建设发展，在国际国内都具相当的影响。但其进一步的发展受到目前管理体制的制约。一是调整前投资区没有行政权，在建设过程中遇到土地征迁等问题，必须求助外力，才能解决，严重降低效率，阻碍其顺利发展。因此，将海沧投资区设立为一个行政区，可以消除因管理体制不顺产生的阻碍，大大提高工作效率。并通过适当扩大辖区的土地面积（将东孚镇鹰厦铁路以南地区划归海沧区），进一步拓展发展空间，以更快促进其发展。二是原杏林区面积约220平方公里，在扣除海沧投资区100平方公里和山林、水域及交通等不宜开发建设的土地后，实际可供发展工业和建设城市的土地面积在50平方公里左右，其中还包括基本农田保护区。而现状开发已超过20平方公里，可见发展空间以受到较大限制。因此，将杏林区与海沧投资区合并，实际上改变目前海沧投资区无行政权的状况，又利用海沧投资区的影响，加快经济发展速度。另一方面，集美区通过杏林镇及街道的划入，可大大增强其工业发展和经济实力，并由此承担建设城市一翼的重任。三是将岛外的行政区划通过此次调整设臵为四个区，在行政格局上取得了相对均衡，西部地区以海沧区和集美区担负杏林湾的发展重任，东部地区以同安区和翔安区担负同安湾的发展重任，使作为我市城市建设发展战略的重要两翼得到强有力的支持。四是通过此次行政区划调整，特别是岛外地区通过行政区划调整，使岛外的区级政府行政资源的得到加强，在一定程度上

降低了农村城市化的难度（同安区尤其如此），这为我市城市化进程奠定了极为重要的制度基础，对我市建设发展战略的实现无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。

厦门市行政区划调整的启示与思考

据记载，从公元1394年筑厦门城，“厦门”一名始见史册以来，厦门经历了多次的行政区划调整，而2003年的行政区划调整是有史以来最大的一次。

2003年之前，厦门市各区在改革开放的大潮中取得了有目共睹的成就，但再发展遇到了障碍，于实际工作而言，即行政管理体制改革的滞后。从各区情况看，有的区域太大，管理鞭长莫及；有的区域太小，发展空间受限；有的区农业产值占GDP总量很小，但农村人口却比重过大，大量劳动力滞留在农业农村，城乡居民收入水平、消费水平和生活质量差距明显；有的工业化进程较快，可是城市化滞后；有的发展新型工业的进程太慢，一直靠劳动生产率较低的传统农业，经济发展缓慢。因此，通过改变区级政府管辖范围的形式，可以达到资源、生产力与管理三者之间的配臵科学合理的要求，体现社会主义市场经济条件下的效益优先、兼顾公平和统筹发展的原则。2003年初市委、市政府为了贯彻十六大关于经济特区要在体制上有新突破的要求，加快推进海湾型城市建设，高瞻远瞩地提出了全面调整全市区级行政区划的战略构想，其根本任务是跨出小岛，走向海湾，通过城市空间的扩充，实现产业布局的调整，经济结构的优化和经济总量的扩张，增强厦门市的综合竞争力，更好的发挥经济特区龙头、辐射和带动作用。这次区划调整不仅是政治体制改革和行政管理体制改革的客观要求，并且对于建设政治文明也具有重要意义，更是为厦门市的进一步发展带来新的契机。

时光荏苒，三年的时间很快就过去了，行政区划调整给我市的经济、社会等方面带来的效益已充分得到展示，各方面事业的发展均呈现出强劲的增长势头，城市服务水平、人民群众生活质量也有明显提高。

一、通过行政区划调整，全市行政区划架构趋于合理，推动了各区经济的竞相发展

我市原有的7个行政区相互之间土地面积、人口规模和经济实力对比过于悬殊，影响了区域经济的可比性及持续发展。调整为6个区后，区域之间的土地面积差距由528倍缩小为10.83倍；人口差距由29.6倍缩小为5.4倍；财政收入差距由11.5倍缩小为6.0倍。行政区划调整后各区的自然资源、人口规模及区域经济实力趋于均衡，区域经济综合实力趋于合理。各区表现出很强的进取心，谋发展的干劲足，抓工作的状态好，推进了各区经济的竞相发展。如将原来占全市面积64%的同安区一分为二后，新同安区的管理幅度减少，管理难度大幅降低，卸掉包袱，轻装上阵，通过“精耕细作”，稳步地推动了经济、社会的协调发展；新设立的翔安区作为我市海湾型城市发展中的重要一翼，向东承接泉州，向北对接金门。目前，连接厦门本岛和翔安区的东通道-海底隧道，已动工建设。通过市财政的有力支持，东通道的建设将加快该区域的城市化建设，促进经济发展。

全市及各区2003年与2005年主要经济指标对比：

二、通过行政区划调整，切实加强行政管理，促进了社会稳定

（一）理顺了行政区与经济区的关系。海沧台商投资区是厦门市最大的投资区，也是全国最大的国家级投资区。经过十多年招商引资和开发建设，已具有雄厚的经济实力，基础设施基本完善，开发区也具有一定的规模，但是社会事务日益增多，城市管理任务日益繁重，没有完善的行政事务管理和法律监督体系，海沧开发区的建设将难以健康有序地发展。区划调整后海沧区和海沧台商投资区实行“两块牌子,一套人马”的办法设臵机构。行政区按照政区要求设臵（除经济贸易发展局和建设局外），既领导又服务于开发建设。借助行政体系的优势，解决城市管理、社会事务等问题，加速投资区的健康发展。把政府职能部门的经济贸易发展局和建设局设在投资区管委会，这样的机构设臵既保留了灵活的投资区经济管理机制，继续发挥招商引资的优势，又让投资区能集中精力、专心致志搞招商引资和开发建设。同时区划调整后，还将海沧区管辖的东孚镇纳入投资区开发建设范围，拓宽了投资区进一步发展的空间。

（二）解决了行政区的“飞地”与争议地问题。原集美区和杏林区行政区域存在两个问题，一是互为“马蹄”型交

叉。由于道路网络建设的原因，集美区需穿过杏林区对其灌口镇进行管理，而杏林区对其东孚镇的管辖也要越过集美区灌口镇，形成事实上的行政“飞地”，极不利于行政管理。将杏林街道办事处和杏林镇划归集美区管辖，这两块行政“飞地”也就自然消失；二是裁决的争议地难于进行统一开发。长期以来，原两区在杏林湾中洲岛的争议面积1.12平方公里一直无法解决，结果导致谁也不能进行开发建设。勘界期间，通过市勘界工作领导小组裁决，界线虽然清楚了，但分属两个区的地域，还是难于实施统一开发。区划调整后，杏林湾中洲岛整体隶属集美区管辖，开发建设就可以统筹安排了，正在建设中的中国国际园林花卉博览会正是利用这个契机，定址杏林湾中洲岛。

（三）顺应了人文历史和自然地理。原开元区和思明区之间的行政区域界线是在老城区大多以沿街店面后滴水线为界，情况极为复杂，同一幢楼分属两个区管辖的情况不少。由于两区的实际管辖线在实地无法清晰辨认，两区有关部门各自的管理责任划分模糊，有利的大家都管，不利的大家都不管或出现扯皮现象。在行政管理上出现空档的事时有发生，卫生、治安、计生等方面管理比较混乱，给群众带来极大的不方便，群众意见比较大。两区合并后，从根本上解决实际管辖错综复杂的问题，对加强行政管理，促进社会稳定起到了至关重要的作用。

三、通过行政区划调整，有力推动城市化进程，适应了海湾型城市建设的要求

我市原先执行的城市总体规划是1991年组织修编，1995年形成主要成果，2000年经国务院正式批复的城市总体规划

（简称“95总规”）。 “95总规”的批准实施，有力地加强了城市规划管理，同时更有效地促进了城市建设和社会经济的健康发展。经过几年的实施建设，城市面貌焕然一新，城市环境日益改善，港口风景旅游城市的特性和格局基本形成。以本岛和西海域为主的“一环数片、众星拱月”的空间形态日趋显现。但是，由于“95总规”对于城市发展的分析研究和提出的思路基于90年代初，作为经济特区的厦门市建设发展速度很快，城市的内外环境条件均发生了很大变化，城市发展规模已经突破原有的城市总体规划，海湾型城市建设需要重新优化布局，“95总规”已经不能完全适应新的要求。2003年4月国务院批准了我市区级行政区划调整后，给我市的城市总体规划修编提供了一个良好的契机。市规划局和市城市规划设计研究院主持了修编工作。新的总体规划对全市进行统一规划，扩大了城市规划区范围，有利于促进城乡社会、经济、环境的整体协调发展及城市化在更大范围内的协调发展。旨在调整城市发展空间，合理引导产业布局，通过“优化本岛、整合湾区、拓展东部”，进一步优化城市功能和空间形态。

区划调整把同安区一分为二后，将各个方面相对薄弱的5个镇剥离出来，使得新同安区能够集中精力和财力加快推进南部产业区建设，积极推进洪塘石材工业区和各级专业市场建设，增强新同安区的经济总量。调整前，同安区土地面积大，人口众多，农村广阔，镇、村数量多，而国内生产总值仅占全市的12.4%，第一产业的比重明显偏大，二、三产业过于弱小，城市化水平远低于全市其它各区。根据新的城市建设总体目标，到2010年我市的城市建成区面积要力争

达到200平方公里左右，城市化水平达到75%。能否实现这一目标的关键就是加快同安区、翔安区的农村城市化进程。修编的规划将同安区功能定位为厦门重要的工业基地、物流基地和重要的旅游景区。目前的同安区正在加大市政基础设施的建设力度，社会经济正在稳步发展。三年来，同安的工业区和工业经济快速发展，2003年区划调整时全区工业总产值92.9亿元，2005年工业总产值155.15亿元，今年有望突破200亿元；工业区开发规模从2003年的不到4平方公里发展到现在的14.2平方公里，今年有望达到18平方公里，更重要的是，这两三年引进的一大批项目将陆续建成投产，已经形成快速发展态势。在城市化建设方面主动融入厦门城市大框架，全力推进环东海域综合整治和滨海新城区开发建设，加快老城区改造并沿东西溪往同安湾拓展，努力形成总面积25-30平方公里的新城区，力争2010年全区城市化率达到57.5%。

翔安区是区划调整后的最大关注点。尽管建区初期各项事业一片空白，基础设施、文化事业投入的资金需求量大，区自身短时间内难以承受，但是市政府制定了相当积极的扶持政策，加大财政转移支付，逐步完善其“造血”功能。特别是通过高起点的规划，加强各种城市配套设施建设，以工业化推动城市化，大幅提高翔安区的城市化水平，从而整体上加速我市的城市化进程。目前，翔安大道、水浏线已经建成，浏五店港区、连接厦门本岛与翔安区的翔安海底隧道已经开工建设，火炬高新区（翔安）产业区95幢通用厂房已建成投入使用，来自海内外的180多家企业已经陆陆续续进驻。友达光电、中华映管、厦华电子、金保利等大项目、好

项目也落户该产业区，“规模效应”和“集聚效应”已经在翔安初步行成。翔安区的“十一五”规划，提出在未来的五年要实现“三个一”和“三大转变”的奋斗目标，即：实现一个大的跨越，打造一个大基地，崛起一座新城区；实现从起步最晚的经济弱区向发展最快的经济强区转变，从传统的农业区向以高新技术产业为主导的新兴工业区转变，从落后的小城镇向起点高、功能配套比较完善的现代化新城区转变。我们完全有理由相信在不久的将来，一个工业化、城市化新区就会出现在厦门东部。

四、通过行政区划调整，实现优势资源互补，促进了生产力发展

区划调整后的思明区保持着“速度加快、活力增强、效益提高、后劲倍增”的良好发展势头。今年上半年已实现GDP164.54亿元，财政总收入31.8亿元，各项经济指标远高于合并前的三区总和，按目前的进展情况来看，打造全国百强区目标胜利在望。

区划调整之前，厦门市区级经济偏弱，没有一个区能够进入全省经济综合实力十强县（市、区）和全国百强县（市、区）排行榜。究其原因，主要是各区的生产要素配臵不合理。整合前的思明区，面积近20平方公里，其中山体就占去9平方公里。面积最小的思明街道办事处只有0.26平方公里，却聚集了1.11万人，还不包括外来人口，受制于发展空间严重不足，从上世纪90年代初开始，思明区就四处物色“飞地”，发展“飞地”工业，但因成本高、管理不便等原因效果不佳。1994年，思明区在杏林区东孚镇花800万元买了块地，可一个项目也招不进来，只好在2002年退了回去；2001

年在开元区建设思明科技园，征地成本是本辖区的近一倍。思明区还曾在其他区设立一些工业园，地是人家的，项目属思明区的，但税收、管理及优惠政策等方面都出现了较大问题。三区整合之前，还存在严重的产业雷同、重复建设等问题。比如，思明区搞了一个科技工业园，一墙之隔的开元区也建了一个科技工业园。两个工业园功能定位相似，引进的项目大同小异，都想做大光电产业，结果都没有形成规模，都没有形成产业链。整合后的思明高科技园区，统一筹划，集中发展，高效优质，吸引了一批高科技企业前来投资。厦门岛内最具开发潜力的旅游资源--鼓浪屿-万石山风景名胜区原来分属鼓浪屿、开元、思明三区管辖，由于利益主体不同，导致建设行为难以统一协调，资源开发过程中造成收益大的项目争着干，收益小的项目没人干，一方面使资源的整体优势难以发挥，做到物尽其用，另一方面又可能会引起重复建设，造成资源浪费、甚至资源破坏。合并后，根据不同区位的资源条件，进行整体开发，合理安排旅游项目，有效避免挣钱的项目一哄而上，不挣钱的项目即便是必须的也没人干的现象，促进了旅游资源的持续、有效利用。

五、利用行政区划调整契机，创新了行政管理体制区级行政区划调整后，各区管辖面积、人口规模、经济总量趋于均衡，有了可比性。市政府按照“责权利相统一，事权财权相配套”的原则和“一级规划、二级建设、三级管理”的要求，将各职能管理部门的部分审批权和管理权下放给各区政府，赋予各区更大的管理权，实行“以块为主、条块结合”的城市管理模式，实现城市管理重心下移，进一步完善市、区两级政府的行政管理体制。

市政府下放给区政府的部分审批权和管理权主要包括：教育部门：除省一级达标学校和一些特殊学校仍由市里管理外，其他中、小学、幼儿园及职业中专由各区管理。卫生部门：原来由市里管的杏林医院、集美医院、湖里医院下放到区管理，社区卫生服务配套经费和农村合作医疗补助经费也下放由区管理。市政园林部门：除城市主干道路的维护和养护以及绿化由市级承担外，其他由区里负责；市政环卫设施设备由区里负责；除万石植物园、白鹭洲公园、海湾公园由市管外，其他公园都下放由区里管理。民政、计生部门：城镇农村最低生活保障补助经费，村居计生协会小组中心户补助、管理员补助、专职会长补助等也都下放由区级负责。农业部门；将由市级部门直管的国有农场和林场下放给区里负责。综治部门；将原来由市区两级管理的综治协警人员下放由区里管理。外资审批部门：随着3000万美元以下的外商投资项目的审批权下放到区里，相应各区有权发放外商投资企业批准证书。

市直部门切实转变政府管理方式，简政放权，从日常事务中解脱出来，集中时间和精力考虑、解决全局性和战略性的问题。对下放的事权，各区落实责任制，做到“谁审批、谁管理、谁负责”，切实承担起发展经济、管理城市的职责。市政府在下放事权的同时，按照“事权财权相配套”的原则，相应地调整和完善了市对区的财政管理体制，主要包括：（1）实行分税制，打破现行按企业隶属关系划分收入级次的做法，市、区采取税种分享分成的办法划分财政收入。具体做法是：将我市垄断性行业和大型企业实行单列，其全部地方级收入划分为市级收入，其他企业收入实行分税制；

将与经济发展关联度高、增长稳定的税种作为共享税种，如营业税、增值税、企业所得税、个人所得税、城建税、房产税等；将适合全市集中征收的项目作为市级固定收入，如车船使用税、契税、文化事业建设费、排污费收入、教育费附加、地方教育附加等；将税源分散适宜区级征管的税种作为区级固定收入；其他各项收入按行政隶属关系征收和划分，包括国有企业经营收益、罚没收入、行政事业性收费收入和其他基金收入。（2）市教育局、市政园林局、农业局（林业局）等市直部门，在下放事权的同时，进行必要的机构合并、整合和改制，加快市场化步伐。（3）加大市财政转移支付力度，解决今后同安区、翔安区的财政困难，同时鼓励岛内各区到岛外进行开发建设。（4）按照各区财政收入状况制定市、区共享的分成比例。

六、扩大厦门中心城市行政区划的思考

厦门市2003年的行政区划调整是成功的，但是当我们跳出厦门看厦门，厦门的建设发展缺乏足够的区划空间。要做强做大厦门城市规模，做实厦门作为中国东南沿海重要中心城市的地位，优化中国东南沿海经济格局，推动台湾海峡经济区区域合作和祖国统一大业，很有必要扩大厦门市的行政区划。

（一）缺乏腹地是制约厦门经济发展的首要问题。作为中国东南沿海重要中心城市，传统行政区划阻碍厦门发展的问题日益明显，不利于国家对厦门的战略定位。厦门市现有面积仅1567平方公里（居全国15副省级城市之尾），在扣除700多平方公里的山林、水域等面积后，仅余约800平方公里的可用土地面积，而其中基本农田保护区面积就高达

247.87平方公里（合37.18万亩），加上农田配套的渠、林、路等用地，实际占用土地面积约在370平方公里左右，占46%，几近一半；能用于建设用地的土地仅321.28平方公里，占40%。就厦门岛内而言，建设用地83.33平方公里，占岛内土地面积56.5%；而目前未利用土地面积仅存20.99平方公里，且分布零散，开发难度大，成本高。研究显示：到2010年厦门可增加建设用地总量为120.19平方公里，但如今已批准土地用量67.06平方公里，余仅有53平方公里。由此可见，土地资源稀缺和缺乏腹地已成为厦门经济发展的重大制约因素。调整行政区划，扩大厦门行政辖区，可以解决制约厦门发展的土地问题、水资源问题和劳动力问题等。

（二）缺乏腹地难以做大，影响了厦门的辐射带动作用。为贯彻落实党的十六届三中全会精神，实践科学发展观，以加快福建经济建设，繁荣福建社会事业，促进祖国统一，福建省委省政府做出了建设海峡西岸经济区的重大战略决策。处于福建经济发展龙头地位的厦门市，自改革开放以来，凭借特殊的立法、政策、对台等优势在福建省乃至整个海峡西岸的经济社会发展中发挥着重要作用，但由于土地供给有限和传统行政区划等因素的束缚，越来越多的外商投资项目难以在厦门找到“容身之地”，厦门各种政策优势无法外延，厦门经济总量和城市规模始终难以做大，当然影响了厦门对区域经济的辐射带动作用。作为福建省唯一的副省级中心和龙头城市，2005年厦门国内生产总值1029.55亿元差不多只有广州和深圳（国内生产总值分别为5115.75亿元和4926.90亿元）的五分之一，不到南京（国内生产总值2413亿元）的二分之一。缺少核心辐射源和名符其实的龙头城市，导致

福建整体竞争力、区域经济发展水平和城市化进程长期落后于长三角和珠三角地区。一个省的竞争力很大程度上取决于所辖城市的竞争力，各省非常重视培育、扶持和提升城市竞争力，尤其是龙头城市的竞争力。因此，扩大厦门的行政区划是很有必要的。

（三）偏小的行政区划，影响中心城市高度城市化与高度现代化的有机结合。有专家指出：城市区划空间过小，人口密集度过高，将制约了中心城市的集聚和辐射功能的发挥。在整个城镇体系中，中心城市的发展起着枢纽的作用，联动着整个城镇群的发展。过小的行政区域空间造成的结果势必带来城市边缘区的杂乱无章，带来城市质量的下降。没有一个合理的城市发展空间，就会造成城市土地地价不合理上升，环境恶化，管理、生活水准也都受到很大影响，最终导致企业外迁和资金外流。一般来说，城市经济具有典型的规模收益递增的特点，城市规模越大，效率越高。因此，适当扩大中心城市的区划空间，充分发挥中心城市的辐射能力，实现高度城市化与高度现代化相结合，是中心城市经济发展的内在需要，也是我国城市化道路的现实选择。因此，创造条件突破传统行政区划限制，扩大厦门行政辖区，做大厦门城市规模是提高福建省整体竞争力和区域经济发展水平的现实与长远需要。

因此，打破传统行政区划，进一步扩大厦门市行政区划，消除现行行政区划对各种生产要素在空间布局上的限制，是落实福建省委省政府提出的加快海峡西岸经济区建设战略的重要举措，对于提升海峡西岸经济区发展水平具有重大意义。

阵痛:来自厦门行政区划调整磨合期的报告

日前，有消息传出，岛外几家企业要状告政府，原因就是厦门行政区划调整给他们的企业品牌带来了影响。据了解，这都是一些外贸型的企业，几年来一直致力于打造自己企业的品牌，但是因为整个厦门行政区划的调整，他们企业所在的区被取消，他们原来拥有的品牌影响力受到了一定的削弱，甚至他们要重新付出时间和精力去打造新的品牌。众所皆知，厦门行政区划的调整是为了更好地进行“海湾型城市”的建设，但在1000多平方公里的范围内进行区划的调整，是一定需要有一个磨合期的，其所带来的阵痛也无法避免。早报记者兵分三路，对行政区划调整所带来的变化做了调查。

（一）昨日，海沧区召开人大会议，选出了新政府的领导班子，据悉，这是厦门行政区划调整后最后成立政府领导班子的一个区。从10月份开始，各区相继召开人大会议，成立新政府班子，海沧区政府领导的选出标志着厦门市行政区划调整的基本结束。但是，区划调整席卷全市，从政府到普通百姓，都要有一个磨合的过程，这也给行政、经济带来了改革期的阵痛。

在全国15个副省级城市中，厦门经济总量最小；在全省经济综合实力十强县（市、区）和全国百强县（市、区）排行榜上，厦门各区榜上无名。在厦门进行行政区划调整之前，厦门各区内的生产要素配臵不合理，导致各区难以发挥优势，形成相互竞争、相互促进的态势。

行政区划调整之前，同是厦门市辖的行政区域，同安土

地面积是鼓浪屿的528倍，地域面积占了整个厦门的三分之二，而GDP只占全市的12.5％，财政总收入则更少，只占全市的4.9％。

区与区之间拥有的资源悬殊之巨大，带来了厦门市区域经济发展的一个瓶颈：有的区为拓展发展空间而伤透了脑筋；而有的区由于管不过来，缺少投入，项目同样难以启动。为此，厦门市政府酝酿了行政区域调整这一变革，并向国务院报批。

今年4月26日，经国务院正式批复，厦门市开始行政区域调整，7个区并为6个区，新设翔安区。在厦门市委开会票决产生出6个区党政班子正职拟任人选和推荐人选后，厦门行政区划调整正式启动。

（二）1 、全市原处级干部少了约1／4

10月31日，原厦门鼓浪屿区政府的门口挂起了鼓浪屿管理委员会的牌子。厦门的行政区划调整把原来厦门岛内思明区、鼓浪屿区、开元区、湖里区4个区并成了思明、湖里两个区，岛外的海沧管委会升级成海沧区，而原来的杏林被分到了集美、海沧两个区，从同安区又划出了一块翔安区。区域的合并无疑就要带来人事的调整，而大家更关心的是，岛内原来的3个区合并成1个，那些多出来的政府官员何去何从呢？

新思明区宣传部谢副部长是原来开元区宣传部的副部长。他告诉记者，在进行区划调整人事变动时，市政府充分考虑了可能遇到的各种困难，对各种人员的去留都做了精心的安排，尽量使整个区划人事变动平稳的进行。

谢副部长介绍，对于处级以上的干部，市政府都尽量做

了合适的岗位调整，主要是以平调的方式进行，尤其是对正职的干部，大多是在各个新设的区内进行人事分流，也有一部分的人平调到市级单位就职，还有小部分的人升迁。对于这些干部的调整，市政府还提出了两种方案，一是离岗待退，一是提前退休。离岗待退就是达到30年工龄以上的，符合待退条件的人可以申请离开岗位，薪水、待遇和自己原来所在职位是一样的，到了60岁时可以正式办理退休，这样就可以把自己岗位腾出来，给新的人上任，这样就解决了一部分因区划调整而多出来的干部；此外，年纪较大但不到60岁的人可以申请提前退休，在副处岗位上工作8年以上的，提前退休后可以享受正处级的待遇，而正处岗位的提前退休可以享受副局待遇，以此类推。如果是年限未满，申请提前退休的也可以升三档工资，这一方式又分流掉一部分的老干部，而那年轻的干部或原来做副职的干部有了去处。有政府官员估测，思明区原来有100多个处级以上的干部，按照这些原则分流出去的大概有三四十个，以这样的概率推算，全市的区划调整后，原来的处级干部大约减少了原来人数的1／4到1／3。

2 、磨合期大概要持续半年

据介绍，目前几个区政府的领导班子已经搭起来了，领导干部也已经基本到位，现在就是各个政府部门的科员调动工作还没有完全确定，各区下属的一些行政单位也还没有整合完毕。有官员认为，行政区划调整的磨合期大约要持续半年，直到明年市里的“两会”开完之后，所有的政府部门工作就可以转入正轨。

新思明区政府的一位负责人说，目前遇到的一个实际问

题就是要理清电话号码，因为原来思明区、开元区、鼓浪屿区都各有自己的办公场所，有自己的办公人马。而如今鼓浪屿区上设了管委会和街道办，就要区分出两套人马的办公设备和办公电话，而新思明区要确定下自己各部门的办公电话，以方便外界联络和群众办事。但由于现在新思明区政府是在原开元区的办公场所办公，等原思明区的办公场所翻修之后还要进行搬迁，因此这一阶段可能会造成电话号码的混乱，给各界人士办事带来不便。等到政府搬迁，工作人员就绪后，一切都会慢慢有序起来，但这样的时期大概要持续得比较久。

3 、担心出现“区域帮派”

一位政府官员说，区划调整后有不少人都不太适应，尤其是被合并掉的开元区和杏林区以前的工作人员。现在很多原开元区的工作人员在新思明区工作，但他们都习惯用“我们开元怎么怎么样”的话语。有的工作人员到别的区办事时，遇见以前自己同区工作的同事，也颇有点“老乡见老乡”的感觉，备感亲切。他还说，他听说杏林区原来的一些工作人员，在区划调整时举行了一场临别聚会，在旧有的办公场所合影，一些干部还流下了伤心的泪水，他们都在杏林工作了十几年了，对自己的工作、自己的岗位已经有了很深厚的感情，但现在杏林区说取消就取消了，他们一时都难以接受。这位官员说，这样的现象很正常，区划整合、人事变动，这对一个城市来说都是件大事。多数的人都有点念旧的情结，大家有接受不了的地方也是可以理解的，等以后工作慢慢步入正轨，大家也就适应了。但据政府内部人士透露，目前也有人担心在新成立的政府机构内形成“区域帮派”，这

会给政府部门的工作带来无谓的困难，所以现在新政府、新同事之间都还需要一定的磨合。

4 、三类人较不如意

据政府官员了解，除了离岗待退和提前退休两种方案外，市政府在进行人事调整时，还有“拉长板凳”、设立非领导职务等措施。所谓的“拉长板凳”，就是在一个正职以外，多配备几个副职，使原来的一些同级别的干部可以有岗位工作；此外，还在各区设立了相当于正处级职位的调研员和副处级别的助理调研员，虽然享有处级的待遇，但这两种职位都是非领导岗位的，没有实际的权力。每个区都有一定的非领导职位的制数（即编制数量）。这就遇到了一个问题，一些原本在掌权岗位上的干部，可能因为各种原因被调到这种非领导岗位上，失去了权利，这就造成了这些人一时的心理不平，但这主要是用于一些年纪偏大的干部。如果是年轻较轻的人选择了去非领导岗位，那日后也是有可能升迁的，关键还是看其个人的能力。

这位政府官员说，那些平时无所事事、只想混口饭吃的干部在这次的区划调整中就吃了亏。因为市政府对这次的区划调整十分重视，对领导干部都进行了认真的考核，有些人就因为平时工作不好被淘汰了。现在干部的整合是基本上完成了，但各科室的行政科员还没有整合，现在很多科员都工作得很认真，惟恐被这样的竞争淘汰。

此外，这次区划调整也设立了一些新的部门。有些干部、科员在变动中，从原本相对好的部门调到了不好的部门，也造成了这些人的“落落寡欢”。

行政人员的整合，带来了车辆的变动。以前，各区都配

备有自己的公车。但现在部分的区合并，多出来的公车就分到了翔安和新设立的行政单位，这也造成了驾驶员的整合。一些驾驶员可能就会因此离开岗位。

5 、1＋1＋1＞3？

有政府官员认为，这次把岛内的3个区合成1个区，就是因为各区都有自己的优势，要进行资源的整合，做强区级经济。区划的整合，也带进了竞争机制，使各个岗位上的人都有了一定的危机感，现在大家更加兢兢业业地工作了。所有这些因为改革带来的阵痛，都会随着时间的流逝渐渐地消减直至愈合。

1＋1＋1,真的会大于3吗？我们等着时间给出答案。相关链接＞＞＞厦门行政区划大调整

厦门行政区原划分为开元区、思明区、杏林区、集美区、鼓浪屿区、同安区和湖里区七个区。经本次行政区划调整后，改为六个行政区。这六个区是新设一个翔安区，局部调整两个区：集美区和海沧区，岛内鼓浪屿区、思明区和开元区合并成立一个新的思明区，保留现有的同安区和湖里区。翔安区：管辖原同安东部五镇一场。这五镇一场是：新圩、马巷、内厝、新店、大嶝镇和大帽山农场，区政府设在新店镇辖区内。按照设区的要求，把马巷、新店两镇分别改为马巷、舫山街道和新店、刘五店街道。

集美区：把现有杏林区的杏林镇、杏林街道划给集美区，集美区政府住址不变。

海沧区：把杏林区政府迁址到海沧镇，更名为海沧区，区政府设址在海沧管委会。海沧区管辖范围包括现在的海沧投资区的管理范围和东孚镇、第一农场，海沧镇改为海沧、

新阳街道。

思明区：岛内鼓浪屿区、思明区和开元区合并成立新的思明区，区政府设在现思明区新的政府大楼内。

同安区：划出五镇一场后的同安区仍然保留，管辖洪塘、莲花、汀溪、五显、新民、西柯六镇和大同、祥平二街道以及凤南、白沙仑和竹坝三农场。湖里区：维持现状不变。相关链接＞＞＞为何调整

各区管辖范围与经济实力严重失衡。大的过大，小的太小。同安区土地面积占了全市的64％，人口占43％；而鼓浪屿区人口只占1％，面积只占0.1％。强区与弱区，财政收入相差20倍，工农业总产值相差高达260倍。

管理难度大。有的交叉，如集美与杏林两区环杏林湾部分的飞地穿插，经常引起纠纷；有的缺位，如海沧开发区社会事务、城市管理的任务日益繁重，难以健康有序地发展；有的庞杂，如鼓浪屿区是全国最小的副厅级行政区，但有一整套党政机关，光处级以上职数就67人。

东部落后。同安GDP只占12.4％，城市化率仅有14％；其中即将成立东部新区的五镇一场，城市化率仅为9％，去年地方财政收入人均不到250元，这将严重影响全市在2011年实现翻两番的目标，急需集中力量解决东部问题，使厦门能通过东翼向周边地区辐射。

（三）1 、几家欢喜几家愁

原开元区商会的一位工作人员说，原来的开元区、鼓浪屿区、思明区并成一个大区，对企业的发展来说，绝对是一个很好的机遇。以前，各个区在企业政策上存在着一些差别，这对一些跨区经营的企业来说就比较麻烦。她举例说，有些

企业总部设在开元区，生产地点却在思明区，当要办理一些手续时就要牵涉到两个区有关部门的协调问题，这往往会增加一些环节，行政效率比较低，给企业经营带来了许多不便。而且，并不是每次协调都能顺利，特别是两个区存在税源的争夺问题的时候。

据了解，为了扩大税源，就曾出现一个区到另一个区“挖”企业的事情。“现在三区整合在一起了，跨区跨政府的问题也就不存在了，企业的办事程序就会简单多了。” 不过，该人士也认为，区划调整以后给企业造成的不便也是不能忽视的。区划调整后，有的区被拆分并入到其他各区内，如原杏林区；有的是新成立的区，如翔安区；而岛内则是三个区合并成一个大区。这样，随着一些原行政区划字号的改变或者撤掉，就难免涉及到企业名字更改的问题。据新思明区工商分局的陈副局长说，原来有些企业名字带有行政区划字号的，现在也必须随着行政区划的调整而改变，这主要是一些个体户、个人独资企业、个人合伙企业和原来的一部分集体企业；此外，有些企业还必须修改地址和一部分广告牌，这不仅增加了企业的麻烦，也加大了工商局的工作量。

一位民企老板说，改个名字容易，但名字往往不是单纯是一个符号，里面还包含着企业的品牌和一种情感归属。他举例说，原开元区的大部分企业老板现在都还是习惯称自己是开元区某某企业的，这跟一些原泉州府同安籍的华侨至今还承认自己是泉州人而不称是厦门人的道理是一样的。 2 、企业难以认同新部门

这种情感归属也体现在大部分企业对原区各部门和单

位的认同和信任。以企业跟商会的关系来说，原开元区和原思明区的商会现在已经合在一起办公了，对外统一称思明商会，而原来两个区的商会运作机制存在着比较大区别，在尚未完全整合前，为方便企业，只好还是各自按原来的方式来开展工作。但这样，有时就会产生一些尴尬的场面。由于目前尚未通过成员团体大会选出新一届商会领导人，因此原来各区的企业老板到商会来，一般都是找原区商会领导，都是按照原区职位来称呼原商会领导，但一碰到原来两区的商会领导都在场，就存在怎么介绍的尴尬。如在向原属下企业介绍另一个区领导时，就很难把握是否需要加个“原”字，“加吧，已经都一个区了，似乎不好；不加吧，又很容易误解”，这种情况在被撤掉区领导介绍字号保留区领导时会比较明显，如原开元区领导在介绍思明区领导时，不加个“原”字，很容易被误解，或者导致原思明区领导“越位”思维，将自己当成了新思明区领导了。

据有关人士透露，新思明区商会曾经发函邀请辖区内的企业参加一个活动，但最终没有一家原开元区前去参加，理由是邀请函是原思明区商会拟订发出的。一企业老板告诉记者，目前还没有经过成员团体大体选出新思明区商会的领导，邀请书应该由原来各区商会共同着手拟定，这也是照顾一下大家的情感认同，毕竟磨合和转变还需要一定的时间，操之过急则会导致大家的情感失衡。

实际上，情感认同在对于百姓来说也是一样，记者在马巷的一个朋友前不久也谈起，在他们那里，大多数人还是习惯称自己是同安人，他说这种称呼的改变可能要等到下一代人会比较自然点。因此有人曾建议政府部门和有关领导，能

否先在行政上统一，但名字称呼先不要急着全部去掉，给大家一个缓冲期，只要不带“区”字就行。原开元区一位政府官员说，如果让大家一下子不称“开元”是一种不现实的做法，完全可以将开元当作一个企业商号一样，毕竟开元区也有80年的历史，而且又曾经“辉煌过”，而且这个名字还带有积极而兴盛的意思。

3 、行政服务人手不足

由于原有各区相关部门的做法不一样，整合后就会产生原有各区工作方式的磨合。新思明区工商局的做法是，将原来各区的一些好的做法推广到整个新区，同时充分考虑原有各区的一些特殊性进行适当调整。

据了解，原开元区有个企业服务中心，企业普遍反映不错，因此区域调整后，新思明区工商局就决定将其推广，由于原鼓浪屿区设立了工商处，相对比较独立，因此这个企业服务中心的做法实际上推广的范围也只是多了个原思明区。不过，区域调整给他们也带来了一些麻烦，如企业重新更改名字、修改广告牌子和地址等，这些都要增加了他们的工作量。陈副局长告诉记者，为了减轻企业负担，他们选择在年检时再来进行这些工作，而且这些都是免费为企业服务的。而且现在地盘比较大，监管也多了，整合后一些监管的重点也会有所改变。

对于12315来说，更多的困难可能是人手不足。据了解，合并前，原开元区的各科室工作地点在一起，因此共有6人，三区合并后，各科室全部分开，投诉台人员剩下3个人，而面对的却是原来两个区的投诉量，有时就忙不过来。投诉台的相关负责人告诉记者，由于原来有些连在一起的区域被分

在两个区内，有些网点布臵不尽合理，现在合在一起就可以重新布臵网点，有的会被撤掉，也会新增一些网点，以更好地服务于群众。

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五区七县市

将走特色路线

今后五年，福州将加快县(市)城关扩容提升步伐，精心打造具有地域特色、现代内涵和人文品味的县城中心区域。马尾区：全力推进马尾新城规划建设，积极发展高新技术研发、服务外包、总部经济、旅游休闲、现代物流，开发建设琅岐岛国际旅游度假区，形成环境优美、宜居宜业的现代化新城区。

鼓楼区：重点发展行政商务、高端商贸、金融保险和高新技术产业，打造物联网鼓楼示范区，建设国家服务业综合改革试点区域、战略性新兴产业示范区、闽都特色文化旅游胜地、生态优美宜居宜业城市核心区。

台江区：重点发展现代商贸服务、滨江旅游休闲两大重要产业，建设现代商贸复合区、滨江旅游繁荣区和海峡电子商务产业基地，加快发展文化创意、金融服务、总部经济三大新兴产业，构筑海峡西岸福州“金外滩”。

晋安区：推进福兴经济开发区及横屿组团、王庄、五四北等片区改造建设，构建集现代商贸、现代物流、总部经济、文化创意、生活居住为一体的晋安新城；发展寿山石文化旅游、生态温泉旅游和现代农业，建设综合功能齐备的绿色生态宜居城区。

仓山区：重点发展现代商贸、现代物流、商务服务、信息研发、文化创意等现代服务业，按照开发建设东部新城、配套完善金山新区、改造提升旧城区的思路，建设集科研文教、高新技术产业基地和旅游胜地于一体的现代新型城区。

福清市：按照“一城二港三区四带”空间布局，加快江阴经济开发区、福州保税港区、融侨经济技术开发区、元洪投资区建设，培育现代物流中心，致力打造若干个千亿产业园区、百亿产业集群，建成海西重要临港产业基地和省会南翼现代化工业港口城市。

长乐市：全面建设河港城、空港城、海港城，做大做强纺织、冶金、电力、粮油等主导产业，培育电子信息、动漫创意、新能源等新兴产业，构建重要的现代物流集散地。加快融入福州中心城区，建设宜居宜业宜商的海西省会窗口生态城市和滨海新城。

闽侯县：推进青口汽车城、海峡汽车文化广场、上街南屿科学城、荆溪—甘蔗新县城、南通商贸物流城建设。壮大汽车制造、机电等主导产业，大力发展高新技术和低碳产业，发展特色农业和观光农业，形成福州西拓的现代化新兴城区和生态温泉休闲度假胜地。

连江县：依托可门经济开发区等，突出发展机械装备制造、能源等临港工业和海洋经济，打造贵安温泉旅游度假区，建设重要的国际散货物流集散中心、临港先进制造业基地和区域性生态旅游休闲中心，打造海峡西岸生态型港口工贸城市。

罗源县：重点发展能源、冶金、机械制造等新型临港产业。建设不锈钢产业基地。建设罗源湾滨海城。打造闽东北地区重要交通枢纽、物资集散地和出海口岸，建设集海洋经济和临港工业为一体的省会北翼生态港口工业城市。

闽清县：重点培育钟表、医药、机械制造等产业，打造“东南瓷都”，发展现代农业，开发温泉、古民居旅游，建

设省会绿色食品供应服务基地、制造装配加工基地和生态休闲旅游县。

永泰县：重点发展文化创意产业园、海峡(永泰)影视基地、生态休闲旅游基地、抽水蓄能电站等新增长区域，打造宜居利居乐居的山水温泉生态旅游胜地。

抓住机遇，加快泉州市行政区划调整的建议 (作者: 原泉州市城乡规划局副局长谢玉文)

改革开放以来，泉州市国民经济持续快速健康发展，经济综合实力显著增强，成为全国、全省经济实力较强城市之

一。与此同时，泉州市城乡规划建设也迎来了历史性发展机遇，中心城市、二级中心城市发展迅速，小城镇建设步伐加快，城市化水平逐步提高，中心城市正由沿江发展向环湾面海发展，泉州已成为海峡西岸中心城市之一。但是，泉州市城市发展过程中的一些问题日显突出：泉州城市市区面积小，中心城市规模不大，发展空间有限；产业支撑不够强，集聚和辐射能力较弱；环泉州湾地区城镇间缺乏统一的规划引导和整合，公共基础设施重复建设，有限资源浪费，有的市政设施衔接困难，发展空间矛盾突出，城市规划实施统一管理受行政区划限制等。因此，扩大中心城市发展空间，增强中心城市的综合竞争力，形成区域经济的增长极、集聚中心和辐射中心，推动中心城市产业做强、规模做大，功能做优，环境做美，以中心城市的大发展带动区域经济整体提升就日显重要。而进行行政区划调整，已愈来愈明显地表现其必要。

其一，调整行政区划，是泉州所处中心城市的地位和建设海峡西岸经济区的客观要求所决定的。

中心城市是区域经济发展中起龙头作用、支撑作用、带动作用和辐射作用的城市；是区域经济、科技、文化、教育和人力等资源集聚的有效载体；是促进区域经济社会有效运行的平台；是区域综合实力、竞争能力、协调能力、管理能

力和三个文明发展的集中体现。当前，随着经济全球化进程的加速和我国加入世界贸易组织，全球化时代经济竞争进入了以中心城市为核心的城市竞争时期，因此，加快行政区划调整，有利于加快区域经济结构调整，优化资源配臵，促进共同发展，有利于做大、做强中心城市，提高城市品位和城市竞争力，使泉州成为名符其实的海峡西岸经济区中心城市之一。

其二，调整行政区划，是泉州建设现代化工贸港口城市的客观需要。

有关材料显示，自1986年北京市撤销房山县设房山区以来，相继有上海、重庆、济南、大连、武汉、长春、厦门、西安、南京、杭州、昆明、广州、佛山、天津、无锡、苏州等城市进行了撤县（市）设区的行政区划调整。自2000年以来全国许多城市为满足自身经济发展与城市建设的需要，通过调整行政区划，扩大了市区面积，为城市空间拓展提供了有力支撑。最典型的是杭州、佛山和唐山市。

杭州在2000年4月将紧邻主城区的萧山、余杭两个县级市撤市建区，市区范围从680平方公里扩大到3060平方公里（市域面积1.66万平方公里），扩大了城市规划区范围，并形成了较好的城市空间形态。

佛山的情况与杭州比较相似。2002年底进行行政区划调整，将原顺德、南海、佛山等几个城市组团统一成为佛山市区，面积变为1900平方公里，占市域面积（3850平方公里）的近50%，拉开了城市框架。

唐山的经济总量，在市域内的地位与泉州很相似（2005年GDP2000多亿元，省内第一），在2002年通过行政区划

调整，将临近主城区的丰南（县级）市、丰润县划入市区范围，市区面积由原来的1100平方公里增加到3800多平方公里（其市域面积为1.1万平方公里）。

另外，山东的东营市域范围8000平方公里，市区范围2100平方公里，临沂市域面积1.7万平方公里，市区面积1020平方公里；内蒙古的赤峰市市域范围9万平方公里，市区范围7200平方公里；乌兰察布市市域范围6万平方公里，其市区范围2000平方公里。

上述城市在行政区划的合理架构下，城市规划区的划定比较符合城市发展和城市建设的要求，城市总体规划的编制和实施也比较顺利。

从泉州市行政区划特点来看，市辖区范围已经不能适应城市自身发展。泉州市中心城市现辖四个区，总面积836平方公里，其中泉港区位于湄洲湾南岸（面积306平方公里）；洛江区大部分面积位于北部山区（面积约220平方公里），泉州市辖区范围非常局促，可供城市发展用地有限，城市发展空间不能得到应有保障。根据初步资料显示，到2009年，泉州中心市区（包括原有的八大组团范围和泉港区），建成区面积约为98平方公里，城市人口100万左右。与国内在市域面积、市域人口、地区生产总值等方面相当城市比，其中心城市的市区面积、人口规模和用地规模显然小的很多，中心城市经济总量，2008年的GDP（四个区加泉州经济开发区）只占全市的21%左右。中心城市体量太小，“小马拉大车”，与建设环湾面海的现代化工贸港口城市极不相适应，更谈不上起带动、辐射和龙头作用了。

其三，加快行政区划调整，是贯彻执行《城乡规划法》和实施《泉州市城市总体规划（2008--2030）》及加强统一规划管理的重要保障。

去年11月，《泉州市城市总体规划（2008--2030）》已经通过评审，现正按法定程序报批。规划确定泉州市城市规划区面积为2980平方公里，范围包括市辖四个区，晋江、石狮、惠安以及南安市的12乡镇和街道（溪美、柳城、美林、省新、洪濑、洪梅、康美、丰州、霞美、官桥、水头、石井），中心城区用地布局范围面积为980平方公里。按照2008年颁布执行的《中华人民共和国城乡规划法》，本轮城市总体规划经省政府批准后，就应当对2980平方公里的城市规划区实施统一的规划管理。

回顾上一轮省政府批准的《泉州市城市总体规划

（1995--2020）》，也曾将晋江市的池店镇、紫帽镇、陈埭镇的一部分，南安市的丰州镇、霞美镇，惠安县的洛阳镇、东园镇、百崎乡划入中心城市，规划区面积为450平方公里，包括在八大组团范围之内。但这些乡镇因行政区划未作调整，规划用地布局受不同行政区的分割，导致城市部分区域建筑过于拥挤，人口过于密集，而另一部分区域由于种种原因，开发进展缓慢。同时由于相关行政管理体制一直没有理顺，城市规划的统一管理难度较大，有的也曾出现失控现象，严重制约了中心城市“东进、南下、西拓”发展战略的实施。而目前泉州中心市区与晋江、石狮、惠安的城市发展已经连绵成片，南安市区正逐渐向中心市区靠拢，一个环湾面海的大城市乃至特大城市的框架已显端倪，此时若不加快行政区划调整，新一轮《泉州市城市总体规划（2008--2030）》即

使批准实施，也将同样面临上一轮《泉州市城市总体规划（1995--2020）》实施过程中遇到的行政区划障碍难题。

其四，加快推进行政区划调整时机条件日渐成熟。目前，调整行政区划已逐步成为各级领导和社会各界的共识。随着国家大力支持海峡西岸经济区城市群建设，加快推行行政区划调整时机条件日渐成熟。去年10月份，国家民政部与福建省政府就加快推进海峡西岸民政事业发展签署合作协议，指出以做大做强海峡西岸中心城市为重点，积极稳妥地推进行政区划调整。去年11月，参加《泉州市城市总体规划（2008--2030）》评审会的专家一致建议泉州要加快行政区划调整工作，与会的省民政厅的同志也明确指出泉州要加快行政区划调整，这都为我们搞好行政区划调整奠定良好基础。为此，我们建议根据省委、省政府闽委发（2004）14号文《关于壮大中心城市的若干意见》（试行），加快行政区划调整步伐，早日成议，上报审批。

关于泉州行政区划调整

从1866年清政府在马尾创建的福建船政到英商投资的厦门船坞公司，福建曾为近代中国舰船制造做出过杰出的贡献。然而，当国人都把眼光聚集到“海洋经济”时，却发现曾令福建自己骄傲的船舶制造业远落后于其他兄弟省市。

首先规模总量小。目前福建尚未有10万吨级以上的大型造船设施，单个企业的产能没有一家超过20万载重吨，产值没有一家上10亿元，难以形成产业集聚效应；其次没有自主开发船型的能力，缺乏船型储备。目前福建船舶行业技术中心主要侧重于生产设计，尚不具有产品开发能力。因此，目前船厂的主导产品均委托国内外专业设计院设计，企业没有自主知识产权的船型储备。

前不久，福建省政协召开的研究海洋经济专题座谈会上，发展壮大船舶制造业被摆到桌面上讨论。面对如何振兴这个产业，如何实现“十一五”期末年造船能力200万载重吨、销售额超百亿元、修船产值30亿元、船舶配套业产值20亿元的目标，福建省船舶工业集团公司专业人士认为，造船行业是资金密集型行业，而福建船舶制造业面临的最大问题就是融资困难。

据福建船舶工业公司负责人介绍，大部分船舶制造企业基本建设都要依托贷款支持来完成。由于我国企业信用体系尚不健全，国外船东在下订单并支付预付款时，都要求企业提供由银行信用作保证的预付款履约保函。这样，实际上一艘船除利润部分不需要银行信用支持外，无论是预付款还是项目贷款都需要银行信用支持。而要得到银行信用支持，银行又要求企业提供担保。船舶建造需要的资金巨大，一艘2500ＴＥＵ集装箱船的造价约为4000万美元，假设利润为10％，则一艘船的90％即3600万美元需要提供担保。而目前企业一般接满三年的订单，一个企业按两个船台计，一个船台按一般效率年产三艘船计，则需要接18艘船；若按5

个20％付款条件算，则每年要求企业提供约30亿元的信用和担保额度。

随着船厂规模的提升，船厂新接的订单越来越多，所需的担保额度也就越来越高。如果按银行评信中评价企业还债能力的关键指标——资产负债率来估算，假设要求船企的资产负债率低于80％，则30亿元的负债就要求企业具有至少

7．5亿元的净资产。福建船舶工业公司集团下属企业已接订单13．7亿美元，下属企业账面净资产为9亿元，集团公司账面净资产为6．3亿元。显然，这对福建省船舶工业集团公司及其下属企业来说，随着规模的扩张，在建船舶融资和担保问题是企业发展一个重要的“坎”。要迈过这道“坎”，该负责人认为必须增加船舶集团公司和下属企业的净资产，改善财务结构，并提出三条措施：一是省政府每年给船舶工业集团公司一定的资本金；二是整合省属部分国有资产，划拨入船舶工业集团公司，扩大其净资产；三是为省船舶工业集团公司争取国家开发银行的长期信用软贷款提供政府担保。

【前言】

这次我们市委市政府组织去广东四城考察。广州、深圳、佛山、东莞四座城市，广州是经久不衰的广东首府，深圳是改革开放发展最快的明星城市，佛山、东莞则在产业结构、发展模式等方面具有较强的学习借鉴意义。考察归来后，市委市政府充分利用了报纸、网络平台，征集民意，促进政府与市民的良性互动交流，聚集了广大泉州网友参与讨论，涌现出了一些不错的观点，我觉得这次做得很好。一是有利于政府的亲民形象塑造，二是有利于提升网友参与家乡建设的热

情和凝聚力。应温陵社区管理员邀请，下面我谈几点个人看法，仅作抛砖引玉之用。

（注：其实年前就想写一篇关于“泉州突围”方面的系统性帖子，不过由于个人事务实在繁忙，一直未能实现。折腰为五斗，茫然对事业。青春如流水，淡出论坛界……）

【一、关于泉州行政区划调整】

这个问题历年来是泉州网友最关心的问题，也是一直以来最纠结最纳闷的事。2002年底，当时市区面积仅为70多平方公里、被戏称为“佛山镇”的佛山，一口气吞下了顺德、南海、高明、三水这样的“小巨人”，霎时引起网民的热议，泉州网友也以此为契机纷纷为泉州借鉴佛山做法做大城市提出了许许多多的建议。同期调整的还有杭州改萧山为区，这些改区的县都是经济十分发达甚至超过中心城市的现象。2003年，厦门也将同安一分为二，成立同安、翔安区。我们泉州，每年的两会都有人提，每年的网友都在期待，不过，多年过去了，天下在变，唯我泉州不变……

其实也不能说是我们政府不作为，我们的政府也有做过探讨，也做过一系列的规划，甚至这两年黄小晶省长还亲自到泉州对区划调整进行了专题调研（我们目前看到的最新区划调整版本就是省长调研时提出的），但我们泉州为什么调整迟迟不能完成呢？具体原因也许只有少部分当权、内部核心人士可以清楚了。我这个外人看来，泉州要进行区划调整，应该要做好以下几件事。

1、上下疏通，理顺关系，取得支持，减少障碍。区划调整涉及到各级政府的既有和潜在利益，因此在作出任何动作之前应该充分理解各级政府需要什么，顾虑什

么。比如，省里希望泉州怎么做，希望晋江、石狮、惠安和南安等县市怎么发展；这些县市又希望各自怎么发展，有什么定位，有什么顾虑；我们泉州市一级有能有什么方案和什么方向。这些态度明确了，才能真正坐下来谈，一层窗户纸没捅破，各级政府都在打哈哈，睁着眼睛说瞎话。说到这里，有件尖锐的事情必须再提一下，据省市级媒体多名记者透露，2009年晋江经济分析会上，某主要领导用话筒公开在会上说，行政区划省里不让泉州动晋江，目的就是为了让晋江在百强县保持在前十位，说这是省长亲自跟他说的。2009年百强县排名晋江掉了一位，省里和晋江都很紧张，分析解释材料弄了一大堆。省里需要晋江这个全国百强县树门面，说改区了，福建可能就没拿得出手的靠前的百强县。省里的这个顾虑其实也很正常，国家不是明确了要“强县”要“省管县”了嘛，各省这方面工作最直接的体现当然就是百强县有多少个又有多强。但是，对于整个区域的发展呢？一个县作为一个县还是作为一个区经济发展得好发展得快，这些都需要深入研究，我们最怕的就是拍脑袋想当然。泉州要想区划调整，首先就是要取得省委省政府的明确支持，这个是前提条件，是我们当前最需要做的。我们要有一个合理又说服力的方案，让省政府觉得满意，觉得部分县改区可以发展得更好，更有利于区域的发展。比如，对于晋江，县改区以后，晋江的定位应该是泉州中心城市的核心组成部分，不会让晋江有失落感，而且在某些城市功能型的项目安排上可以照顾晋江，让晋江感受到改区后城市功能的提升和作为大泉州中心城市的荣耀！其他一些县市也要有充分合理的利益考虑，保证各县既有利益不流失，提升各县参与大泉州区划调整的

积极性。

2、方案合理，简政放权，加快融城，共谋发展。在方案合理方面，以佛山为例，当时得到了广东省委省政府的明确和强势支持，也充分考虑到强县的既有利益，其中最主要的基本保持各县相对的独立完整性和行政级别。我觉得我们泉州调整一步到位估计难度较大，当前重点是泉州湾南翼，主要包括晋江、石狮、南安部分。对于晋江，石狮，建议保留其完整性，然后在一些中心城市功能性项目上可以两级政府共同开发、收益分成甚至全部留在当地。比如滨江商务区以及一些片区改造新城建设方面，采用这种方式，收益可以大部分留给县里，或者约定一定年限全部归县里所有，一定年限后市里在获取部分。我们泉州当前需要的是中心城市的扩张和城市功能的完善，不拘小节取得县级政府支持和大力配合才是最重要的。中心城市要素集聚能力提升了，整个城市竞争力提升了，到时就不用怕“巧妇难为无米之炊”。至于泉南六镇的发展，我觉得可以采用泉州协调，晋江、南安合作，合力打造一个“类开发区”的新城市，绝大收益可以晋江、南安属地所有，大部分机关人员可以从晋江、南安两地选调，泉州负责整体行政运转，统一规划。在简政放权方面，以佛山为例，区划调整消息宣布的第18天，佛山市政府公布了《关于向市辖区下放行政管理事项(第一批)的决定》，将189项审批核准事项和日常管理事项下放给区政府。我们泉州也应该拿出这样的魄力，让晋江、石狮、南安和惠安等涉及行政区划调整的县市享受更多的权限，提升这些县市经济社会发展得能动性。比如审批方面，除了一些需要统一协调的超大型重点项目（包括高污染项

厦门等市行政区划调整

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