基层党组织领导班子选举改革的演进及其启示

基层党组织领导班子选举改革的演进及其启

示

【内容提要】 通过递进式选举改革，基层党组织领导班子实现了由上级党组织提名候选人并采取多层次间接选举向党员、群众推荐并由党员直接选举转变。通过将基层群众自治的外在压力转化为基层党内选举改革的内在动力，实现了党内外和上下级之间的良性互动，改善了党对基层社会的领导。

【关键词】 基层党组织 领导班子 选举改革

基层党组织领导班子选举方式的科学、完善，对于增强基层党组织公信力、保障党员主体地位、提高基层干部素质具有重要作用。从20世纪90年代初开始，伴随着基层治理的变革和基层群众自治的发展，基层党组织领导班子由上级党组织“指选”或任命的状况开始有了实质性变化。

（一）“两票制”：适应村委会直选的农村党支部选举机制创新

1988年村委会直选对村党支部的授权方式与实际地位提出挑战，农村干群矛盾的焦点集中于村党支部权力的有效性与合法性上。在此背景下，1991年初，山西省河曲县城关镇岱狱殿村改变过去由上级党委确定村党支部书记候选人再让党员选举的做法，首创了“两票制”方法选举村党支部书记，即首先让全村各户代表从全村党员中推荐村党支部书记候选人，得票最多者为正式候选人，然后召开村党员大会选举产生村党支部书记。至1992年8月，河曲县309个村都以

“两票制”的方式改选了村党支部[1]。“两票制”将村委会直选的制度机制引入到村党支部的选举中来，其目的是在不改变农村二元权力结构的前提下增强农村党支部的民意基础，解决农村治理危机。

1999年4月，中共山西省临猗县委将村党支部“两票制”变通为“两票选任制”，选举产生了卓里镇党委书记。“两票选任制”的第一票是民意调查票，参加投票的是全镇机关、单位和农村18周岁以上有选举权的干部、职工和村民。投票者以无记名投票方式，按照信任、基本信任、不信任三种选择对现任镇党委书记进行评价。第二票是在民意调查之后召开党代会，现任镇党委书记只要获得民意调查投票60％以上的信任票，即可作为镇党委书记候选人，在党代会上按照原有的选举程序连选连任[2]。与“两票制”原型中村民自由提名和差额选举不同，卓里镇所试行的“两票选任制”，选民不能参与提名，也没有公开推荐、自由报名和差额选举，其目的是希望通过民意调查了解公众对镇主要领导的看法，因此其制度创新的意义不及“两票制”，但通过投信任票的方式检验了乡镇党委书记的公信力，这对于乡镇党委结合民意改进工作、加强自身建设、优化基层干部形象很有意义。

（二）“两推一选”：“两票制”程序的改进

相对于传统的党支部选举程序，“两票制”中的民意票是制度创新的核心，但吸纳民意应该与尊重党员民主权利结合起来。因此，各地在“两票制”扩散过程中又作了改进，“两推一选”便是其中之一。

1999年3月，安徽省凤阳县在农村党支部换届选举中，实行“党员推荐，群众推荐，党内选举”，即“两推一选”。与“两票制”相比，“两推一选”将

村民推荐支部候选人改为党内推荐，再由村民对党内产生的支部初步候选人投信任票，这一程序上的调整体现了党组织的相对独立性。由于“两推一选”将民意与体制内做法结合了起来，因此一开始就引起中央有关部门的重视。2000年11月30日，中共中央办公厅下发《关于在农村开展“三个代表”重要思想学习教育活动的意见》，明确要求“大力推进村党支部领导班子成员选拔任用制度的改革，实行‘两推一选’”。到2000年底，全国已有20多个省区市进行了村党支部书记“两推一选”试点[3]。受此影响，2002年至2003年，湖北省11个乡镇党委也进行了“两推一选”试点，其中最具代表性的试点是杨集模式和咸安模式。

2002年8—9月，湖北省京山县杨集镇党委书记“两推一选”与镇长“两推一选”结合进行。其第一步是先召开全镇选民大会，采取无记名投票方式，推荐镇党委书记、镇长初步候选人，对选民提名的候选人，严格按得票多少，取其前三名为镇党委书记、镇长初步候选人。第二步，分别召开全镇党员大会、村（居）民代表大会，对前三名投票，按得票多少，取前两名为党委书记、镇长正式候选人。第三步，分别召开党代会和人代会，在候选人发表竞职演说和接受代表质询后，对两名正式候选人投票，直接差额选举产生镇党委书记和镇长[4]。而2003年1—2月湖北省咸宁市咸安区乡镇党委领导班子的“两票推选”则是与乡镇机构改革同步推进。其具体程序是：候选人通过自荐报名、资格审查后，由乡镇全体党员、非党员村组（居委会）干部、非党员四级（省、市、区、乡）人大代表、非党员的村（居）民代表、非党员乡镇企事业单位班子成员、非党员乡镇机关干部“海选”推荐，确定12名候选人；召开镇党代表大会，在12名候选人发表竞职演讲后，由全体党代表以无记名投票方式选举产生9名党委成员；然后两名党委书记正式候选人发表竞职演讲，由全体党代表以无记名投票方式差额选举产生党委书记；全体党代表再从落选的党委书记候选人和3名党委副书记候选人中投票选举产生3名党委副书记。随后，各乡镇召开人代会，将9名党委委员推荐到

人代会作为乡镇政府班子成员候选人。其中，党委书记等额推荐为乡镇长候选人，3名副书记推荐为常务副乡镇长候选人，其余5名党委委员作为3名副乡镇长的差额候选人，由人大代表差额选举产生。“两票推选、交叉任职”的结果是党委、政府、人大、政协四套班子整合为一套班子，即党委书记兼乡镇长，1名副书记兼人大主席团主席和纪委书记，1名副书记兼常务副乡镇长，1名副书记兼政协工作委员会主任，3名党委委员兼任副乡镇长，其他委员兼任群团正职或其他职务[5－1]。

上述两种乡镇党委选举改革模式共同之处在于变上级党委直接提名候选人为党员、群众提名并按得票多少确定候选人，变党委书记在党委会上等额选举为全体党代表直接差额选举，且党委书记差额均达到50％；其不同之处在于候选人产生的程序上，杨集模式经过了全镇选民和党员的两次推选，比咸安模式的一次公推更加广泛、民主。不过，无论是杨集模式，还是咸安模式，由于乡镇党政领导兼职，特别是党委书记兼乡镇长，工作权限增大，而乡镇党代会、人代会、党委会、纪委的监督事实上难以到位，因此进一步强化了书记权力的集中程度。

（三）“公推公选”：公开选拔乡镇党委书记的有益尝试

“公推公选”是四川省发展起来的一种干部选拔任用方式，其目的是要通过引入民主参与和竞争机制，扭转干部任用过程中的不正之风。

1997年8月，四川省巴中地区打破身份、地域的界限，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向社会公开选拔村干部。这一做法得到中共四川省委肯定，并于1998年3月提出要把村干部“公推公选”的做法扩大到选拔乡镇领导干部上来。1998年9月至11月，四川省遂宁市市中区东禅镇和莲花乡开始进行

党委书记“公推公选”。首先，由公选领导小组和组织部门组织笔试确定初步候选人。然后，区一级党委、政府、人大、政协的主要领导，公选领导小组成员，乡镇机关党员干部，村干部中的党员和群众党员代表，区直机关单位负责人等，参加面试大会，由区委副书记和组织部长、人事局长负责提问。面试答辩结束后，由参加面试的区、镇干部和党员代表投民主推荐票，得票前两名且过半数者提交区委常委会审议。区委常委扩大会议在投票结束后现场进行，获得选票最多的候选人被任命为乡镇党委书记并当场宣布[6]。这次“公推公选”相对于传统的干部选拔方式具有一定的透明度和竞争性，但整个过程党员、群众的参与十分有限，上级党委和公选领导小组的意志发挥着主导作用。

2002年7月，中共中央正式颁布实施《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中公开选拔、竞争上岗成为党政领导干部选拔任用的方式之一。2003年4月，江苏省宿迁市宿豫县（现改为宿豫区）首先面向全县“公推竞选”① 曹集乡党委书记。其基本方法是：通过乡镇基层党委—乡科级领导干部—县级领导班子成员和领导干部、县四套班子领导成员—县常委会四轮推荐、筛选，产生候选人初步人选；由有关领导和专家组成的考官对初步人选的演说答辩当场评分，当地各方代表对初步人选的民意测验也在现场进行并当场计分，最后将先前的驻点调研报告评分、考官评分和民意测验得分综合起来，择优确定候选人；由乡镇党代表大会直接差额选举产生乡镇党委书记[7]。

显然，宿豫县“公推竞选”乡党委书记较之于东禅镇、莲花乡党委书记的“公推公选”，其公开性和竞争性都大为增强，而在改变乡镇党委书记由上级党委直接提名、任命而为党员、群众提名和党代表差额直选方面，又与杨集镇“两推一选”、咸宁区“两票推选”殊途同归，所不同的是，宿豫县的“公推竞选”先后进行了四轮推荐，因而民主程度和选举成本都更高。

（四）“公推直选”：尊重党员主体地位的重大突破

在“两票制”演变为“两推一选”的同时，还出现了另一个变体，即“公推直选”。1998年至2001年，四川省开始尝试以“公推直选”方式选举产生基层党组织领导班子成员，但由于党员直选书记、特别是由群众投票来决定书记候选人与既有的党规党法相悖，因此试点具有不稳定性。2002年11月，党的十六大提出“改革和完善党内选举制度”之后，“公推直选”得以扩大范围进行试点，并创造出多种选举模式。

一是乡镇党委书记“领选组阁”模式。2003年12月，四川省成都市新都区木兰镇进行了“公推直选”镇党委书记的试点。2004年3月，新都区规定只要是“条件成熟的镇”都可以直选镇党委书记。其基本程序是：在公开报名和资格审查的基础上，由区委组织部、区纪委组成考察组对候选人初步人选进行考察，并同时在区内电视、报纸、网络等媒体上公示；在对候选人初步人选进行实地调研后，召开公开推荐大会，参会人员包括机关全体干部、村（社区）党组织书记、村（居）委会主任、各级党代表、各级人大代表、各级政协委员、驻镇单位负责人、企业负责人代表、党外人士代表、村民小组长和普通群众代表，候选人初步人选按抽签确定的顺序依次演讲，再由参会人员以无记名投票方式填写推荐票，以获得赞成票多少为序取前两名为镇党委书记候选人预备人选；最后召开党员大会，无记名投票直接差额选举产生镇党委书记。当选的镇党委书记有组阁权，负责向区委提出本镇党政领导班子成员的建议人选，经区委组织部、区纪委考察后报区委按组织程序任免。每年对当选的镇党委书记进行民主评议，不称职票超过三分之一且被认定为不称职的，按照有关规定免职[8]。

二是乡镇党委领导班子“倒选”模式。2004年1月，四川省平昌县在实行乡镇综合改革的基础上，将“公推直选”扩大到全县三分之一共9个乡镇试行。其基本程序是：经自愿报名、资格审查、公示、乡镇调研、演讲答辩后，由党员和部分非党群众代表进行无记名投票，确定党委书记候选人2人，党委副书记候选人4人，党委委员候选人比应选职数多1－2人；最后由不低于辖区党员总数4/5的党员直选，以到会党员过半赞成当选。正式选举采取“三轮选”，即第一轮选举党委书记，落选者可参加党委副书记竞选；第二轮选举党委副书记，落选者可参加党委委员选举；第三轮选举党委委员，当选的党委书记、副书记直接确定为党委委员，不再参加委员选举。当选的党委领导班子成员每年向党员大会述职，接受党员评议，在年度工作考核民主测评中不称职票超过30％，经县委确认为不称职的，责其辞职或免职[9]。

三是乡镇党委书记“三票制”模式。2004年2—3月，江苏省宿迁市宿豫县黄墩镇进行了党委书记“公推直选”，其创新之处有两点：（1）提名候选人采用“两推一票决”方式，即以基层党委为单位组织干部、党员、群众参与推荐，推出得票较为集中的前12名人选进行公示；再以党支部为单位组织全体党员进行第二轮推荐，筛选出得票前4名人选进行资格审查和组织考察，提出3名候选人初步人选，提交县委全委会差额票决，确定2名正式候选人参加试点乡镇全体党员的差额直选。（2）正式选举设秘密写票处，并要求参会党员到秘密写票处填写选票[5－2]。

上述试点改变了过去单一由上级党组织提名的做法，将可量化的民意引入到候选人的提名过程，将党委书记或党委班子的间接选举转变为全体党员直选。当然，不同选举模式各有其优势和不足。新都“书记组阁”模式有利于减少班子内耗，提高班子的团结协作能力，也有利于平衡权责关系，形成被提名的镇党委班

子成员向镇党委书记负责、镇党委书记向选举他的党员和群众负责的权力制约链。但是，新都模式在党委书记产生方式更民主的同时，也把应该选任的党委班子变成了党委书记委任，这不仅与党规党法关于选举程序的规定有矛盾，而且进一步强化了书记集权。平昌“倒选”模式优点在于被选举人在竞岗过程中有更多的机会，但“倒选”意味着把书记、副书记候选人当作了委员的当然人选，而在实践中书记、副书记候选人未必一定能够在委员选举中当选，而选不上委员就不可能有书记、副书记候选人的资格。黄墩镇的“三票制”以程序设计的精细取胜，但相对其他选举模式成本较高、时间过长。

（五）“公推直选”在与“公推公选”的交织推进中获得法理依据

2004年9月，党的十六届四中全会明确提出“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”之后，“公推直选”进入了“提速期”。从2004年开始，江苏省宿迁市展开了较大规模的乡镇党委领导班子直接选举试点。2005年8月，中共四川省委组织部决定在全省范围内大规模推行基层党组织领导班子“公推直选”。值得注意的是，在2006年至2007年乡镇党委换届选举中，四川、江苏两省的“公推直选”却并没有推开，而是进行了大面积的“公推公选”。究其原因，一方面是“公推直选”在《中国共产党章程》（以下简称《党章》）中缺乏依据，另一方面则在于中共中央组织部虽然明确支持公推产生候选人的做法，但并不主张“公推直选”全面推开，而是要求继续扩大试点，积累相关经验[10]。这样，截至2006年10月，四川省有2772个乡镇完成了“公推公选”，占全省乡镇总数的63％[11]。2006年上半年，江苏省893个乡镇党委换届也有625个推广使用了“公推”模式，占70％[12]。但“公推直选”也未停步。2006年，江苏省选择了包括南京市高淳县在内的73个乡镇进行了不同类型的“公推直选”。同年初，云南省红河哈尼族彝族自治州在全州范围内进行了大规模的乡镇

党委换届直选。截至2007年10月，全国已有300多个乡镇开展了“公推直选”的试点[13]。

经过实践和比较，2007年10月，党的十七大不仅肯定了“公推直选”走向，而且在《党章》中将“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准。”[14]这为“公推直选”提供了法理依据。之后，尽管仍有部分省份实行乡镇党委书记“公推公选”，但其侧重点已逐步转向行政领导干部的推荐，且层级也越来越高，而“公推直选”作为基层党内选举改革的重要成果开始在全国范围内推行。

（六）启示

基层党组织领导班子通过递进式选举改革，实现了由上级党组织提名候选人并采取多层次间接选举向党员、群众推荐并由党员直接选举转变。这既是基层社会深层变革所致，也是党的各级组织适应新的社会生态环境而积极改革的结果。

1.必须将基层群众自治的外在压力转化为基层党内选举改革的内在动力，不断增强基层党组织的公信力，改善党对基层社会的领导。基层党组织领导班子选举改革之所以深度发展于农村，从根本上说，是为了协调与村民自治的关系、化解干群矛盾而作出的适应性变革，而与选举改革相适应的基层党组织领导班子公开承诺、公开述职、民评官、罢免等机制的建立，不只是改变了基层党组织原有的“自上而下”的权威结构和权力逻辑，以及在现实政治实践中的“对上不对下”问题，更重要的是，实现了基层党组织领导班子角色定位的转变，使得基层社会的冲突和官民矛盾得到缓解，改善了党对基层社会的领导。而将基层党组织领导

班子选举改革与基层党政领导体制改革联动推进，又为改善基层社会治理，实现基层党政权力结构优化和职责的科学界定，提供了探索空间。基层党组织领导班子选举改革一旦与完善基层民主决策和明确党政角色定位结合起来，不仅有助于自身的可持续发展，实现基层党组织政治资源和价值权威的再造，而且有利于基层党政职能的协调发展。

2.必须注重选举程序和技术环节的改革，使基层党组织领导班子选举处于经常改进的状态，并以此推进相关制度的不断完善。规范的程序和技术是党内选举的一大弱项。不重视程序和技术建设，良好的选举原则和规定就会流于形式并丧失信誉。基层党组织领导班子选举改革的演进，就是一个不断通过程序和技术的改革以扩大群众参与、体现党员主体地位的过程。当单向、封闭的选举方式改为民主、开放的选举方式后，就必然要求打破不合理的干部任职门槛，形成按德才和实绩用干部的机制；必然要求对相关法规制度作出相应修改，以实现政治合法性与法规合法性的动态统一；必然要求尊重直选所形成的权力委托代理关系，规范干部任期内的调动，以维护党内民主授权的严肃性。所以，通过选举程序和技术环节的改革以促进相关制度建设，既有利于巩固改革的成果，维系创新的热情，又可以为扩大党内选举改革范围，提升党内选举层次，提供更为宽松的制度环境，最终形成公开、民主的党内选举新格局。

3.必须将自上而下的推动建立在尊重基层首创精神和总结基层实践经验的基础上，实现上下之间的良性互动，不断增强基层改革创新的动力。基层党组织领导班子选举改革的演进有其内在的规律，一方面创新主要源于危机驱动，通过制度变革以缓解或消除危机，往往是缺乏执政资源的基层干部的一种选择；另一方面自发的改革如果没有上级党委乃至中央的确认、鼓励和推动，也不可能持续和在更大范围内推广。事实上，基层党组织领导班子选举的突破性举措，既是基

层干部在面对某些问题或危机时大胆探索的结果，也与一些地方中层干部锐意改革分不开。而面对基层改革，来自中央的肯定、支持和鼓励，以及根据基层党内选举改革的成功经验所进行的制度调整，不仅给地方和基层的创新者以正面激励，而且营造了更为宽松的改革氛围，形成了良性的中央、地方与基层互动改革的局面。值得强调的是，由于基层的情况各不相同，自上而下鼓励和推广某些典型做法，需要考虑彼时彼地的具体条件，不可采取动员式或以行政方式强力推行，而应该创造一种社会环境，让基层干部以平和的心态、平实的作风，积极主动并且创造性地探索适合自身实际的民主选举形式，在这个过程中逐渐将民主内化为基层党员和群众的一种信念。唯有如此，基层党组织领导班子选举改革才会有坚实的基础。

注释：

① 2003年10月2日，中央电视台“焦点访谈”播出了“‘公推公选’择乡官”，将“公推竞选”改为“公推公选”。

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[8]新都区关于镇党委书记公推直选的实施意见（试行）[EB/OL].(2004－03－

0).http://db.sdxlib.gov.cn/detail?record=2397&channelid=17371.2011－02－22.

[9]王勇兵．四川省平昌县乡镇党委公推直选调查[J].北京：中国改革，2007, (10): 14.

[10]郭奔胜．高层聚焦的选拔民主：“公推直选”[J].郑州：决策探索，2009, (12): 71.

[11]四川大面积公推公选乡镇领导班子成员候选人[N].南京：新华日报，2006－10－3(02).

[12]苏组．江苏乡镇党委换届大面积“公推”[N].北京：中国人事报，2006－9－13(01)

[13]盛若蔚，曲昌荣．党的建设新的伟大工程扎实推进[N].北京：人民日报，2007－10－18(04).

[14]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[Z].北京：人民出版社，2007: 82.

（作者系中共上海市委党校研究生部主任、教授）