范文无忧网粮食购销制度变迁过程中的国有粮食企业改革：回顾与思考 “国以民为本，民以食为天”。粮食一直被国家作为“战略物资”来看待，其重要性可见一斑。自新中国成立以来，在粮食购销制度上大体经历了三个阶段的变迁，国有粮食企业也随着购销制度的变迁在经营管理机制上进行了相应的改革。我们对此进行全面的回顾和深入的思考，以为今后的政策制定和理论研究提供参考和借鉴。
一、1949年-1952年：政府管制下的粮食自由购销阶段 这一阶段的粮食购销政策呈现出两个特征：政府行政管制和粮食购销的相对自由。但由于粮食市场价格的恶性上涨和严重的通货膨胀，新成立的中央政府在当时的主要政策是统一财经、稳定物价，而遏制粮食价格上涨、稳定粮食市场则是其中的主要内容。采取的措施是统一公粮征收、利用行政手段加强国有粮食商业的主导地位、通过市场管制限制私营粮食企业的活动范围、粮食购销差价和季节性差价。在这种管制下，粮食购销活动基本上还是相对自由的：允许农村集贸市场的存在和粮食的自由购销，允许私营粮食企业的合法经营和合理发展。这一时期国有粮食企业虽然已经建立全国性的组织结构，并且采用经济手段、行政手段并举的方法，逐渐取得了市场主导地位，但并不排斥其他产权形式的粮食购销组织的存在。而真正使国有粮食企业成为人们耳
熟能详的、与人们的生活息息相关的，是1953年实行粮食的统购统销制度之后。
二、1953年-1984年：粮食统购统销与政企合一的国有粮食企业
为适应大规模经济建设的需要以及由此造成的国家控制的粮食短缺问题，中央政府决定在全国范围内实行粮食的计划收购和计划供应，主要内容有四：一是对农民的几乎全部的余粮实行计划收购，简称统购。二是对城镇居民和农村中的缺粮户实行粮食的计划供应，简称统销。三是国家控制甚至是关闭粮食市场，严禁非国有企业经营粮食，否则以“反革命罪论处”。四是实行中央高度集中的粮食管理。在统购统销刚刚实行时，采取的是“统一的管理、统一的指挥和调度”，在中央计划控制内并经中央的批准，地方政府还有一定的调剂权。经过1959年-1962年全国范围内的大饥荒后，国家实行了“统一征购、统一销售、统一调拨”的中央集中管理政策，文革期间，更是加上了“统一库存”，成为粮食集中管理的“四统一”。
粮食统购统销制度的实质是国家垄断从生产到消费所有环节的粮食产权。而国有粮食企业是衔接粮食从收购到消费这一过程的制度安排。这一时期国家对粮食实行由国营粮食企业独家垄断和控制，按照政府特别是中央政府的需求计划，将征集到的粮食配给到需要粮食的部门和个人手中。与其他行业的国营企业一
样，为了防止企业经营人员采取机会主义行为侵犯国家利益，国家剥夺了企业在人、财、物以及产、供、销方面的经营自主权。企业的粮食购销、储存、区域间调拨等所有的经营活动都在国家计划的严格控制之中。而其财务收支也并入财政预算，企业对固定资产的需求由计划部门编制固定资产投资或购臵计划，财政部门根据计划拨付资金；企业需要的流动资金，则由计划部门根据粮食收购情况编制流动资金计划，由银行提供贷款。企业的盈亏，也由财政部门据实核算。这虽然带来了资源配臵上的低效率，但却尽可能地减少了企业偏离国家目标的机会主义行为。这一时期是政企合一的管理体制，尽管名义上叫做粮食企业或粮食部门，但实质上并不是真正的企业。
三、1985年以后：粮食购销双轨制与国有粮食企业的经营双轨制
粮食购销双轨制是指我国实行的计划调节和市场调节相结合的粮食管理体制的简称，其目的是试图通过计划轨保证国家控制一定数量的粮食，以期起到稳定市场的作用；通过市场轨提高资源的配臵效率，最终使计划经济过渡到市场经济。但这种从计划到市场的过渡并轨并不是一帆风顺的，而是经过了长达20年的时间，并且改革路径时有反复，甚至改革开始不久就被拉回到起点，这种奇特的现象被称为“半周期改革现象”。伴随着粮食购销双轨制的是国有粮食企业的经营双轨制，在企业的经营活动
中，既有计划控制的政策性业务，也有企业自主经营的商业性业务。在这一时期经过以下几个阶段的改革：
1.“合同”定购制与国有粮食部门从管理向经营的转变。改革开放后，我国粮食产量连创历史新高，粮食短缺逐渐被粮食过剩取代，并在1982年后连续出现农民“卖粮难”、国有粮食企业“储粮难”、国家财政补贴难的情况。在这种情况下，国家决定在1985年取消实行了32年之久的统购统销体制，实行粮食的“合同定购”，其核心内容包括：在收购上取消粮食统购，实行政府在粮食种植前与农民协商签订合同。在销售上，除城镇居民按口粮计划供应之外的粮食全部实行议价供应；在市场管理上，开放粮食购销市场，允许非国有的组织和个人从事粮食购销业务。同时，结合当时开始“分灶吃饭”的财政体制改革，国家也逐渐对国有粮食企业的管理体制和经营机制进行改革。在管理体制上，中央将国有粮食企业的管理权下放给地方政府，企业的财务收支列入同级地方政府的预算。在经营机制上，强化企业的经济责任约束，实行企业盈亏包干，并允许企业从事包括平价粮食购销活动在内的多种经营，企图以此提高企业的经营绩效。国有粮食企业的财务收支以县级粮食行政部门为单位统一核算，最后与地方财政清算。这实际上是将各级粮食行政管理部门（即粮食厅局）变为独立的经济核算单位。
但1985年底开始的粮食价格上涨，再加上随后的经济、政治动荡，“合同定购”随即被具有行政强制性的“国家任务”取代，定购粮成为农民“应尽的义务”，1990年“合同定购”正是被“国家定购取代”。为保证“国家任务”的完成，国家甚至不惜关闭农民粮食交易市场，在1988年将大米列为由粮食部门统一收购，其他部门、单位和个人不得经营。同时关闭农村集贸市场，直到定购任务完成。这被认为是向统购制度的回归。这样，国有粮食企业被明确定位为粮食市场的“储水池”，同时决定建立粮食专项储备，试图利用粮食企业中库存粮食的吞吐来稳定粮食市场。但企业在这一时期的财务绩效并没有向政策设计想象的那样能够有效地得到改善，反而在国家付出巨额财政补贴后，仍产生了巨大的亏损，仅在银行的挂账就达到940亿元之巨。
2.“放价保量”的粮食购销市场化改革与国有粮食企业的市场机制改造。经过几年的行政干预和价格刺激，1989年后，我国的粮食产量结束了1985年来的下滑和徘徊，并且连创历史新高，于是，又出现了全国范围的农民“卖粮难”、国有粮食企业的“储粮难”、财政补贴居高不下。因此，1993年11月，中央决定放开粮食零售市场，在保持一定数量的国家定购粮的同时，放开粮食收购价格，这就是“放价保量”。并允许国有粮食企业之外的企业和个人从事粮食经营，取消地区间的粮食购销壁垒，以期形成一个统一的全国粮食购销市场。同时，国家也加快了对粮食企业的改革，重点转换经营机制、开展多种经营，将粮食行
政管理部门和粮食企业从以前的粮食管理转变为粮食经营，“使企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体”，形成以县级粮食局为基本经营单位的粮食企业。并放开粮食企业的经营范围，在从事粮食定购收购任务的同时，允许企业从事各种可能的经营活动，试图通过企业的多种经营活动，创造更多的利润，降低财政对企业亏损的补贴。在1992年邓小平南巡讲话特别是党的十四大确定建设社会主义市场经济的经济政策后，全国范围内掀起了又一轮的经济建设高潮，国有粮食企业也不甘落后，纷纷涉足各种领域，包括工业、建筑、服务等行业。
3.“米袋子省长负责制”与国有粮食企业的两线运行。始于1994年的粮食市场价格飞涨，导致以市场化为方向的“保量放价”改革很快搁浅，国家再次恢复了更加严厉的强制干预，这就是1995年的“米袋子省长负责制”，由省政府负责本辖区内的粮食生产、收购、储存、市场管理和市场稳定等。用一句话说，就是保持辖区内的粮食供求平衡，强调行政区内的粮食自给。 此时，在粮食企业多种经营的基础上，国家又赋予了粮食企业“主渠道”的作用，即要掌握70%-80%的市场粮源，试图通过国有企业的作用，实现稳定粮食市场波动的目标。但为了制止将政策性资金投入经营性业务中，于是就将国有粮食企业划分为政策性企业和经营性企业，将政策性业务与经营性业务分开经营、分开核算，即政策性业务与经营性业务的“两线运行”。其目的
是加强对企业的经营责任的约束，试图避免企业用经营性业务挤占政策性业务的资源、用政策性亏损掩盖经营性亏损。国家为了保持对国有粮食企业的控制，在规定企业实行政策性与经营性业务“两线运行”的同时，也规定粮食企业的“两线”必须遵循行政统一的原则，也就说，政策性企业与经营性企业，最终还是需要政府的粮食行政管理部门即粮食局来领导和管理。但政策的执行效果不但不理想，甚至比改革前更加恶化，表现为企业产生了近乎天文数字的亏损，在剔除国家补贴的1500多亿元的补贴外，企业亏损在银行的挂账又达到2100多亿元。
4.“三项政策一项改革”与国有粮食企业的政企分离、政策性与商业性的分离。在“米袋子省长负责制”的粮食自给政策的干预下，1996年后，我国的粮食市场再次出现过剩的局面，并且来势更猛，与此相伴的是更加严重“卖粮难”和国有粮食企业的巨额亏损、银行挂账和财政补贴。1998年，为应对日益过剩的粮食，中央决定在继续实行“米袋子省长负责制”的同时，采取更加非常的政策，即关闭粮食收购市场，由国有粮食企业按高于市场价格的保护价格垄断收购农民的余粮；国有粮食企业收购的粮食必须顺价销售，不许发生亏损；国有粮食企业收购粮食的资金全部由政策性银行提供，按照“购贷销还”的原则严格管理粮食库存；同时加快以“四分开”为主要内容的企业改革，即：政企分开，企业中的国家储备与商业库存分开，粮食收购、储备与其他的附营业务分开，企业的新老财务挂账分开。这样就把国
有粮食企业改造为只负责粮食收购与储存的商业企业。这就是“三项政策一项改革”的主要内容，以期通过国有粮食企业实行类似统购的政策垄断粮食收购市场，垄断粮食批发价格，以此达到企业盈利、消化历史挂账的目的。
在国有粮食企业改革中，为了避免“两线运行”改革不彻底的覆辙，政策强调必须实行政企分开，粮食行政管理部门不得从事经营性业务和干涉企业的正常经营活动。国有粮食企业中政策性业务和附营业务实现彻底的人、财、物分离，分别在不同的银行设立基本账户，并不得在多个银行同时开户，由此来监管企业的资金流动。同时，对1992年-1998年5月1日形成的粮食企业财务挂账，中央政府统一组织进行了审计，并要求政策性亏损由地方政府负责分期消化、归还企业在银行的挂账。
这时的国有粮食企业实际上已一分为三：一是专门从事粮食管理的粮食行政管理部门；二是专门从事粮食收购和储备业务的粮食购销企业；三是从事粮食购销业务以外的其他企业。由于从事粮食收储业务的企业是所谓政策性企业，在实际中，它与粮食行政管理部门是无法真正分开的，在很多地方往往是两个牌子一套人马。而附营业务基本上也都是亏损单位（否则也会不被分离出去），单独分离后，由于无法得到资金的注入和廉价的原材料，这些企业基本上处于停产歇业状态，银行投入的资金也基本上处于挂账停息。
5.粮食购销制度的全面市场化与国有粮食企业的兼并重组。1998年实行的“三项政策一项改革”并没有起到预期的作用：在保护价格的刺激下，粮食产量居高不下；受主客观条件的限制，国有粮食企业未能完全垄断粮食收购市场；在粮食过剩的市场中，国有企业无法实现顺价销售，由此造成库存积压、亏损严重。在这种情况下，中央决定，逐步收缩保护价格的保护范围，逐步放开粮食购销市场。在2001年允许京津沪和广东等八个粮食主销区实行全面的粮食购销市场化改革，并在2005年在全国范围进行“取消粮食的国家定购，放开粮食购销市场”的市场化改革。此时国家也加快了对国有粮食企业的改革，要求在以县级行政区域内，除保留一家或几家专门从事政策性业务的企业外，打破以前“一乡一所”的局面，允许企业之间进行重组兼并。
四、对国有粮食企业改革的评价与思考
纵观国有粮食企业的改革历程，我们可以作出以下几点评价：首先，国有粮食企业的制度变迁（主要指粮食购销制度变迁）虽然是在政府的力主和推动下的一种强制性变迁，并且这中间还有着曲折和反复；但是其目标是明确的——那就是建立市场化的粮食购销制度，方向也是正确的，因此这种制度变迁的行为是应该受到肯定的，还要坚持不懈地继续下去。其次，在计划经济时期，国有粮食企业作为国家对粮食进行宏观调控的政策性工具，主要承担国家下达的各项社会政治任务：①在粮食短缺的年代基
本上满足了人们生存所必须的粮食需要；②基本实现了将农业剩余转移到工业中去的国家目标，改革的效果较为显著。最后，在改革开放时期，虽然国有企业在这种粮食购销制度变迁的背景下也相应地进行了经营管理机制改革，目标就是建立现代企业机制；但是这种改革并不彻底，所取得的成效也不明显，具体体现在：粮食市场没有得到有效的稳定；农民收入没有得到大幅增加；经济绩效亏损严重上。
由此，我们不禁要思考这样一个问题，那就是既然国有粮食企业改革的初衷是好的，制度变迁的方向也是正确的，为什么最终所取得的效果却并不尽人意呢？按照新制度经济学家诺斯的观点，“有效率的经济组织总是存在于有效率的制度之中，而有效率的制度安排需要与之相匹配的合理（产权）结构”。我们可以推之，国有粮食企业改革的症结主要出在粮食产权结构的不合理上。当前，粮食的产权从宏观上被分为两个层次：一是国有产权，包括中央政府、地方政府、国有粮食企业拥有的产权；二是私人产权，也就是国家控制以外的粮食产权。这样，以国有粮食企业边界为分割线，国有粮食产权体现为以下这种情况：在边界外，国有产权的粮食仍然是一种管制品，不能按照市场的需求而自由交易；在边界内，由于中央政府、地方政府、国有粮食企业共同分割国有粮食产权。
国有粮食企业的这种粮食产权结构可以概括为企业无责任、地方政府有限责任、中央政府无限责任。所谓企业无责任，是指企业除了掌握自己的议购粮的产权外，其余都是政府的粮食，政府拥有剩余索取权和控制权。尽管企业同样拥有这些粮食的控制权，但并不承担相应的责任，因此对这些粮食经营的成本或损失几乎不承担责任。所谓地方政府的有限责任，包括以下几个方面：①负责中央核定的购销基数的完成，并承担由粮食购销价差带来的亏损补贴；②如果本地粮食有缺口的，则需要进口、或从省外采购议价粮弥补，由此产生的成本由省级政府承担；而粮食有剩余的，则需要协调调出；③负责组织本地粮食收购和调入、粮食资金的组织和管理，并承担本级粮食风险基金的筹集、本级粮食储备的落实和对国有粮食企业的政策性经营业务进行补贴；④可以通过上下级政府之间任务的层层分解，将粮食的管理责任转移给下级政府，直至国有粮食企业身上。所谓中央政府的无限责任是指：①负责组织筹集粮食风险基金等粮食补贴基金，承担全国性的粮食市场供求关系的平衡。②在粮食市场行政分割的情况下，中央政府要负责平衡各地的粮食余缺：粮食短缺的省份，需要中央负责协调外地调入，或进口弥补；甚至当出现区域性的粮食价格上涨时，需要中央动用储备，进行全国范围内的粮食调运；而当粮食过剩发生大面积的农民“卖粮难”时，则需要中央政府出面解决，也就是按保护价敞开收购农民余粮。③负责收购贷款的供应。④负责强制推行国有粮食企业的亏损挂账的消化政策。
正是由于改革开放后国有粮食企业中的粮食被人为的划分成多种类型并由不同的产权主体所控制，从而在整体上造成了粮食产权的残缺和产权结构的非效率，再加上所具有的那些国有企业的典型弊端，最终导致了国有粮食企业在购销制度市场化改革中并没有达到增加农民收入、减少财政负担、增加企业盈利并由此弥补企业以前亏损的预期目标。所以，下一步国有粮食企业改革的关键是对粮食的产权结构进行合理配臵、还粮食以其本来面目，从而使政策制定者和实践操作者不再受意识形态的束缚，坚定不移地根据客观经济规律制定和实施粮食市场化改革。 来源： 当代经济管理 2009年第10期