浅议涉诉信访案件的律师代理制度

杨择郡   张蕴妍

摘   要

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”这说明党中央正推进涉诉信访改革，将涉诉信访纳入法治轨道。而在涉诉信访改革的过程中，实施由律师代理制度，充分体现了加强人权司法保障的法治精神。本文通过对十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于涉诉信访案件的律师代理制度的解读，进一步阐述涉诉信访案件的律师代理制度构建，提出完善律师代理涉诉信访案件制度的新思路。

关键词  四中全会；涉诉；信访案件；律师代理；制度。

随着改革开放的不断深入和社会经济的持续发展，社会利益格局也在发生变化，社会矛盾凸现。由此而引发的群体性上访、越级上访、尤其是涉诉信访案件不断增多，影响了社会的稳定和经济的发展。2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出：“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”《决定》的这一论断，首次提出涉诉信访案件的处理方法，同时也体现了对“律师”这一专业人才的重视，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要一步。

一、涉诉信访案件由律师代理的重要意义

2014年7月，7名上访人员[①]因对房屋拆迁安置补偿有异议，在2013至2014年间多次向各级信访部门反映情况，2014年上半年两度到中青报社寻求媒体关注未果，遂于第三次进京上访时实施了在中青报社门前集体喝农药的举动，引发舆论广泛关注。中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安认为，这个事件反映出社会救济渠道的不畅通，最后信访人只有信访，甚至用极端的方式解决问题。“这个事件不完全是信访领域的问题。”一方面是司法的权威性不高，一方面是利益诉求的增长，两者的矛盾造成信访体系压力倍增，不堪重负。大量原本应当通过司法最终解决的利益纠纷，进入行政体系下的信访通道，严重损害司法权威，导致恶性循环。

随着公民的法治意识的不断提高，人民群众越来越重视对自身权利的保护，也越来越多人希望通过诉讼方式来维权。然而，当诉讼结果对其不利时，部分当事人不愿意申请再审或抗诉，而是采用信访的方式来表达诉求，争取自己期待的结果。这给司法机关与政府带来了极大的压力，甚至是对法律权威的挑战，他们信“访”不信“法”的复杂心态和行为，给社会的正常管理秩序造成了冲击，影响了社会的和谐稳定。

（一）涉诉信访案件

《涉法涉诉信访案件终结办法》第二条规定：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”而《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”结合两个规定来看，涉诉信访案件主要针对的是人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门，意味着这些部门处理的信访案件一般都与法律相关，一般都涉及到法律的理解与适用问题。这就对涉诉信访案件的处理机关提出了更高的要求，对这些案件的处理更要兼顾法律效果和社会效果。

但值得注意的是，涉诉信访案件的上述定义范围过窄，并未囊括涉仲裁案件。在实践中涉仲裁案件，包括劳动仲裁和民商事仲裁案件，与普通诉讼案件一样也可能产生信访案件。对于“涉诉信访案件”定义而言，应当进行扩大解释，不仅包括人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件，还应当包括劳动仲裁委员会、商事仲裁委员会等机构处理的信访案件。

（二）涉诉信访案件由律师代理的重要意义

为了有效地引导信访人正确运用法律赋予的权利和救济途径表达诉求，涉诉信访案件由律师代理具有重要意义

1、涉诉信访案件由律师代理，是践行依法治国方略的体现

《中华人民共和国律师法》第一条规定：“为了完善律师制度，规范律师执业行为，保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法制建设中的作用，制定本法。”由于涉诉案件都涉及到了法律的理解与适用问题，律师参与信访案件的解决，便于以法律人的身份与信访人进行平等交流与沟通，有利于维护法律的正确实施。律师代理涉诉信访案件，有助于实现国家治理体系和治理能力现代化，践行依法治国重要方略。

2、涉诉信访案件由律师代理，促进社会矛盾解决

对于涉诉信访案件，特别是涉诉信访疑难案件，律师通过为案件信访人提供法律咨询、法制宣传、案件代理等法律帮助服务，对信访人开展释法析理，使信访人充分理解相关法律法规，理性表达诉求。律师在代理涉诉信访案件的过程中为有关机关提供专业参考意见，促使案件办理过程更加透彻明确，使信访人的诉求渠道更加畅通，促进社会矛盾的解决。

3、律师在涉诉信访案件处理中扮演着重要角色

律师作为法律共同体的成员，在法律知识的拥有与维权技巧的掌握方面具有专业的优势。律师的专业优势是律师参与涉诉信访案件的有利条件，由于律师行业属于社会中介，律师身份中立，更容易与信访人沟通交流，信访人更愿意倾听律师的专业意见。在涉诉案件的处理中，律师一方面依法为信访人提供法律帮助，另一方面为案件的处理向有关机关提供专业法律意见，起到了桥梁作用，有利于推动涉诉信访案件的高效解决。

二、当前落实涉诉信访案件律师代理制度存在的问题

作为处理当前涉诉信访案件、化解社会矛盾的重要举措，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为落实涉诉信访案件律师代理制度提供了指导性意见，但在具体实施方面，还存在一定的问题。

（一）缺乏必要的资金支持，难以调动律师代理积极性

《决定》规定“对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”，实际上是对经济困难的信访人进行政策上的倾斜，从经济上消除信访人表达诉求的心理负担，保障信访人的表达权和申诉权。但是，律师接受法律援助需要资金支持。虽然目前国家已经给予法律援助工作一定的资金支持，但涉诉信访案件的处理需要比普通案件更多的工作资源。从硬件上，律师代理法律援助的涉诉信访案件需要一定的办公场所、工作条件，律师需要交通、通讯等工作支出，更主要的是律师个人也需要一定的服务报酬。而且，这种资金需求是长期的、连续的，并非一两次财政拨款就能一劳永逸。

其中，有必要将律师代理法律援助的涉诉信访案件由纯义务无偿性向义务性与有偿性相结合的方向转变。法律援助的涉诉信访案件代理的主力是广大执业律师，而这部分群体一般没有固定收入，需要通过发展业务维持生计，对于刚踏入社会的年轻律师来说情况更是如此。如果律师代理法律援助涉诉信访案件是义务的、无偿的，全凭律师回报社会的个人情操及服务意识维系难以久远发展。从现行的法律援助制度来看，律师担任法律援助免除的是律师的报酬，而不是免除律师提供法律服务过程中的交通、通讯等费用支出。因此，虽然绝大多数执业律师都有回馈社会、提供志愿服务的自觉，但是基于生存的需要，毕竟不可能投入大量的时间和精力在这项工作上，如果在提供这项工作过程中长期不能维持基本的支出和报酬，不能达到互利共盈的理想状态，久而久之积极性就会下降甚至消失。

（二）缺乏系统的制度保障信访人和律师的选择权

《决定》规定“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”，从某种程度上看是强制律师代理涉诉信访案件，目前这种强制代理模式具体由哪一个部门推动实施也尚未有定论。而涉及到“强制”，就不可避免地带有一丝官方色彩，如何消除信访人的抵触防范心理，避免他们标签化地把“寻找律师”这一过程归类于政府行为，是制度实施过程中亟待解决的关键问题。

同时，《决定》又规定“对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”，对于法律援助律师的选择，目前也缺乏配套的制度保障信访人和律师的选择权。信访人在何种情况下属于“聘不起律师”的范围、接受法律援助的信访人能否选择律师、律师能否拒绝接受法律援助等问题将对制度施行的效果产生重大影响，目前尚未形成系统的制度解决这一系列问题。如果不能建立较为完善的制度保障信访人和律师的选择权，将会阻碍信访人与律师之间互信关系的建立，从而影响律师为信访人提供法律服务的质量，不利于涉诉信访案件的解决，在一定程度上与制度设立的初衷相背离。

（三）缺乏完善的甄选机制配置律师与具体涉诉信访案件

在实践中，一方面，部分案件可能虽没有经济的收益，但会给承办律师事务所和律师带来良好的声誉，这一部分案件就会成为律师们争相代理的资源；另一方面，部分案件可能不仅没有经济的收益，可能还需要律师投入大量的精力进行代理，也不会带来一定的影响力，这一部分案件就会成为律师们互相推脱的“硬骨头”。

此外，由于律师专业水平和专长不同，如何使律师与具体涉诉信访案件合理配置，让“最擅长”的律师匹配具体的涉诉信访案件是落实涉诉信访案件律师代理制度亟待解决的问题。

（四）缺乏公正的评价机制对律师代理成果进行客观评判

2014年2月，司法部印发《关于推进公共法律服务体系建设的意见》，提出推进公共法律服务体系建设，包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。律师代理涉诉信访案件将纳入公共法律服务体系中，目前针对公共法律服务方面仍缺乏公正的评价机制对律师代理成果进行客观评判，如何保证律师代理的质量、发挥律师代理涉诉信访案件的效果仍需要建立客观公正和具体的评价机制。

由于评价机制的缺失无法保证律师代理的质量，特别是当律师所承办的涉诉信访案件无法给律师带来现实利益时，律师代理涉诉信访案件的动力不足，无法达到良好的法律效果和社会效果，更无法发挥这项政策的优越性。

三、完善涉诉信访案件律师代理制度的路径[W用1]

2014年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上的讲话中提到：“要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”为了更好地落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的涉诉信访案件律师代理制度，可以从以下几个方面着手。

（一）以政府采购保障涉诉信访案件律师代理制度运作

推行公共服务政府采购，是适应基本公共服务提供方式改革的需要，作为简政放权、转变政府职能的一种方式，政府购买公共服务，不仅有助于为政府减负，而且激发了社会活力，成为政府提供优质公共服务新的有效方式。由于律师并不隶属于地方政府或机关部门，因此可以在市场竞价中通过购买政府法律服务的形式，以获得合理的对价。为了更好地解决涉诉信访案件代理制度的经费保障制度，可以引入政府采购制度，从而激励各方制度律师们积极做好涉诉案件的代理工作。同时，通过这种方式，能够有效保障制度自身运行的经费来源，提供一种可持续发展的市场收益模式和经费保障机制。

引入政府采购制度后，涉诉信访案件律师代理制度就可以通过政府采购有关程序，以公平透明的方式确立律师的选用和有关的经费项目。通过遴选让最优质的法律服务解决涉诉信访案件，更大地发挥制度作用，进一步建立起信访人和律师之间的信任关系，也切断了滋生腐败的路径，保障了制度的可持续运行。

（二）“中介超市”的建立体现律师代理的公平性

2014年10月，广东省惠州市公布《惠州市推广“中介超市”工作实施方案》，惠州将通过在全市推广“中介超市”，强化中介机构管理，推进行业自律体系建设，优化净化惠州的营商环境。对于涉诉信访案件来说，“中介超市”的出现将更好地解决部分涉诉信访案件竞争问题，特别是某些可带来经济利益或良好声誉的涉诉信访案件。律师事务所作为中介组织，加入到“中介超市”中，以其可视化的服务完成市场化，由信访人自行选择，这样更能体现律师代理的公平性。

除了惠州市，全国部分省市也陆续成立了“中介超市”，把涉及群众办事的各部门整合到一个“超市”当中，这对于信访人来说是一种更为便利表达诉求的地方，许多涉诉信访案件在“超市”当中得到解决，信访人的诉求也能得到满足。

（三）出台系统制度规范保障信访人和律师的选择权

涉诉信访案件律师代理制度源于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，但目前尚未出台有关的配套性文件，尚不能很好地体现制度的导向性作用，也难以保障信访人和律师的选择权。制度的运行首先应当明确扩大解释“涉诉信访案件”类型，增加涉劳动仲裁、商事仲裁案件，还需要对涉诉信访案件律师代理制度的基本原则、人员构成、准入方式、退出机制、选择机制、管理机构、监管机构和经费保障等内容予以明确。尤其是要明确代理律师的工作职责和指引、信访人依法申诉的流程，使工作开展师出有名，并赋予更多的自主独立性。

通过出台较为系统的制度规范，可以更加全面地构建制度体系。特别是在确定信访人在何种情况下属于“聘不起律师”的范围、指引信访人如何选择律师、律师在何种情况下可接受或拒绝代理等问题上，应当有较为系统的制度规范指导实践，提高制度的可操作性。

（四）以双向选择机制配置律师与具体涉诉信访案件

确立信访人和律师之间的双向选择机制。一方面，可以参考仲裁委选取仲裁员的形式，建立律师数据库，在公开的平台上将律师的个人基本情况、业务专长、典型案例、经验实务等发布，供信访人选择；另一方面，在该公开的平台上，信访人也可以发布自己的法律服务需求、人员需求、支付对价等，供律师们“竞标”。在选择阶段，由信访人自主选择1-2位律师来作为起涉诉信访案件代理人，被选择的律师可以选择是否承接该案件，只有双方互选的情况下，方能确定案件的具体代理律师。这样可以保障信访人和代理律师之间更加合理地对接，也便于建立信访人与律师之间的信任关系，从而推动涉诉信访案件的解决。

（五）建立责任和激励机制促进制度可持续发展

为了增强律师代理涉诉信访案件的责任感，可将涉诉信访案件律师代理工作纳入律师的年度考评述职工作中，对律师年度代理涉诉信访案件的情况进行总结，公布取得良好法律效果和社会效果的典型案例，并对承办优秀律师予以公开表彰和奖励。

同样的，应当建立相应的惩罚措施，对于律师在代理涉诉信访案件中出现违法违规行为的，按照有关法律法规进行处理并公开通报批评。还应当建立健全的责任追究制度，给承办律师带来一定勤勉工作的压力，从而促进制度的可持续发展。

习近平总书记说：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”无论信访人进行信访的原因是什么，建立涉诉信访案件律师代理制度，正是期望通过律师代理的方式，使司法改革的成果、公平正义的理念深入每一个信访人的内心，让人民群众建立起对法律的信仰。

参考文献

[1] 骆忠红. 律师参与涉法涉诉信访案件若干问题的探析. http://www.zjzhenjin.com/?p=newsdetail&id=458.2014-11-18.

[2] 民众信访不信法难题有望破解 改革路线图渐清晰.  http://legal.people.com.cn/n/2014/1022/c188502-25881810.html.2013-11-18.

[3] 关于律师参与处理涉法涉诉信访案件工作的意见. http://www.wolong.gov.cn/e/space/viewnr.php?userid=15&mid=10&classid=242&newsid=15493.2014-11-18.

[①] 7名上访人员均来自江苏省泗洪县青阳镇，是泗洪县旗杆庄、大修厂危旧片区改造工程项目拆迁户，因项目拆迁补偿过低而上访。他们提供的材料称，该泗洪县旗杆庄、大修厂危旧片区改造工程项目在推进过程中存在诸多违法行为，而他们还曾在上访过程中被关进“黑牢”。 据不完全统计，2013年以来， 7名上访人员就该危改项目的补偿问题，通过写信、走访和网上投诉等方式正常信访达29次之多，然而矛盾不但没能解决，反而一步步走向激化。据督查组调查，对于这7名上访人的数次信访，国家、省、市信访部门均及时向地方进行了交办，然而作为信访事项处理责任主体，泗洪县住建局和青阳镇政府却始终未能正面回应信访人诉求，只是进行简单答复，矛盾就此升级。